【專題記者石學儒、吳嘉倪、楊人熹、鍾晨沅綜合報導】走進田間小徑，盎然農地之間，可看見灰色塑膠水管自田邊長出，以倒L型的姿態獨自站立。種植水稻、玉米等多種作物的嘉義縣農民陳伯（化名）打開安裝在電線桿上的電箱，開啟電源，抽水馬達運轉聲自土壤裡傳出，隨後旋動水管上的開關，不過幾秒，地下水自管口嘩啦啦傾瀉而出，滋潤每一寸土地與作物。「種田二十多年來，幾乎都是用地下水啊。」今年80歲的陳伯，退休後選擇務農，他指向另一側田地旁的水管說道：「你們看，大家都用地下水灌溉啦。」
使用地下水種田養魚，是台灣農村再平凡不過的日常，自嘉義縣北上到苗栗縣苑裡鎮，田地間夾著兩口方正的池塘，熟悉的灰色塑膠水管，默默地佇立在池畔，暗示著池塘裡的水，來自何方。養殖漁業者徐哥（化名）在池塘裡飼養著數以萬計的泰國蝦，他表示自己抽地下水，是為了維持魚池水位。
然而，抽取地下水行為背後，卻深藏著非法的疑慮。根據經濟部水利署（以下簡稱水利署）調查推估，台灣約有30餘萬口井，其中合法水井僅占不到一成。超抽地下水造成地層下陷、海水倒灌，早已非舊聞，水利署108年公布的「臺灣本島歷年地下水補注及抽用情形」，地下水超抽量為15.02億立方公尺，約相當於7.5個石門水庫的有效容量。儘管多年來中央與地方政府都對地下水祭出不同管制規則與辦法，可使用地下水早已深植在許多民眾的生活及各級產業之中，冒然禁用與限制，都可能影響農、漁業產量，更甚引起反彈。
旱災當前，缺水窘境使人心惶惶，地下水資源（註1）再度成為關注焦點，經濟部推動的「抗旱2.0」計畫中，地下水源成為「救命水」來源之一，對比超抽地下水、非法水井的狀況，不免讓人心生疑慮：「地下水到底可以抽還是不可抽？」國立屏東科技大學土木工程系教授丁澈士表示，地下水並非不可使用，然當今對地下水資源的運用，距離理想仍有一段距離。
地下水資源該如何管制及利用，成為當今政府治水的一大課題，而妥善分配地下水資源，不僅關係著台灣民眾用水的命脈，也可能成為長年岌岌可危水況的一大救星。
註1：廣義上存在於地面下的水通稱為地下水，學術上定義則是指在地下飽和層的水，是供應井水與泉水的水源。地下水可貯存於地面以下岩石裂縫和土壤空隙中，按不同形態可分為氣態水、吸著水、薄膜水、毛細管水、重力水、固態水等。地下水是可再生但有限的資源，可用量取決於地下水補注量和分佈情形及地下水層儲存量，假如長時間過量抽取，地下水位將會下降。
監測用水情形、保障引水權利 「水權」為水井合法關鍵
「水圳供水不穩定，有時候有水，有時候沒水。」回到故鄉雲林縣土庫鎮種植芭樂已八年的黃新龍指著家門前水圳說道，水圳已經一整年都呈現乾涸見底的情形，他說：「我們很習慣用地下水，因為抽比較快啊，而且隨時都有。」足見台灣農民對於使用地下水井灌溉農田，已經習以為常。然而，多數農民使用的皆為私人開鑿的非法水井，對於取用水資源須具備的「水權」概念更是霧裡看花。
《水利法》規範的「水權」意思是「依法對地面水或地下水，取得使用或收益之權。」由於水資源屬國家所有，所以任何人不論自河川、水庫引水，或是鑿井取水皆需要申請水權。擁有水權後，水權人才能合法用水。民眾依法向縣（市）主管機關申請水權經登記公告成立後，主管機關應發給該團體公司或人民「水權狀」。水權狀也會根據不同產業需求，標明水井最多能抽取的水量。此外，水權人也應在取水地點裝置量水設備，並逐月紀錄用水情形與實際用水量，進而管控地下水抽取量。
雲林縣政府自102年度推動「既有水井主動申報納管政策」，請農民自行向縣政府申報自家水井，以利調查當地水井的數量。「（井）從我爸媽那個時代就有了，那些抽水設備都很久了啦，後來都有登記、有編號，等於是就地合法。」黃新龍向我們解釋。實地探訪雲林縣的農地，水井的水管確實都已貼上縣政府給予的編號及QRcode（註2），農民普遍認為只要取得編號，便代表這口井已「就地合法」。不過，水利署水文技術組第三科科長陳芳瓊提醒，有編號的水井僅代表被「納入管理」，即使水井已被納管，在尚未取得水權狀的情況下仍屬非法水井。因此，輔導農民取得水權狀，才是政府促進水井合法的關鍵。
註2：使用水井管理APP讀取QRcode後，可得知該水井的用水標的、井管深度、動力來源、出水口外緣管徑、水井使用狀態、水井編號及履勘日期等資訊。
106年時，雲林縣政府曾依水利署的「水權登記收費標準」，宣布向每一納管水井收取2700元的規費以輔導合法，不過該政策一出，立刻引發民怨，當時農民與議員齊聚土庫鎮抗議，呼籲縣政府自行吸收規費，否則將走上街頭擴大抗爭。退休後回到家鄉務農，種植花生的林先生（化名）說：「很不合理啊，因為這是我們花錢自己鑿的，抽水馬達的電費也是我們在出。」黃新龍更直言收錢會有「受騙上當」的感覺，「先說要讓你就地合法，但要申請編號，後來又說要從有編號的開始收費，就是騙人嘛！」最終水利署也決議永不向納管水井收取規費，不過，陳芳瓊仍不斷強調水權狀的重要性，他比喻，水權狀就如同水井的身份證明，取得後，水井才算是真正的「合法」。
籲養殖業減用地下水 政府配套不完備引民怨
不只農業習慣取用地下水，養殖漁業也是地下水的使用大戶，根據《104年農業統計用水報告》，該產業用水中有80%來自地下水，過去有不少地方的養殖業者超抽地下水，導致地層下陷，以宜蘭地區為例，從民國81至107年累積下陷量超過30公分以上。在宜蘭縣五結鄉從事養殖超過20年的張祥福表示，過去盛行養草蝦，外銷利潤龐大，導致當地養殖業者不斷增加。他回憶，當時的漁民沒有地層下陷的相關知識，「政府也沒有管制。」最終造成地下水超抽，地層也跟著陷落。
近年，宜蘭縣政府為減低養殖漁業對地下水的依賴，為部分業者提供海水供應管線，期盼改變養殖業者的用水習慣，但仍有許多業者未獲得相關資源，只得繼續抽取地下水，使用非法水井仍是常態。養殖蝦類20年、持續使用非法水井的阿賢（化名）說：「跟政府申請水權一定不合格，政府就是怕地層下陷。」阿賢曾多次向宜蘭縣漁業管理所提出海水供應管線的需求，但至今都沒有下文。阿賢無奈的說：「你要封井的話，必須海水供應給我們，你要封沒關係，不要把人家的生計都壞了。」
「管制當然正確，但要給漁民一個活路，你要給我水源，不能出張嘴說太平洋很多水自己抽。」張祥福解釋，漁民也盼能自己架設海水供應管線，但管線的設置並不容易，若工程中遇到路面、橋樑等障礙，便無法順利接通水源。張祥福認為政府抱持著「不要有人抗議就好」的心態，態度消極。他也進一步說道，若政府肯規劃，在特定的幾個地方設置箱涵（註3），海水供應管線的問題便可解決，「但他們才懶得做。」張祥福說。
註3：箱涵是由一個或多個方形或矩形斷面組成，一般由鋼筋混凝土或圬工（包括磚石結構與混凝土結構）製成，當建造道路遇上河道、渠道或天然排水溝時，通常會預留空間建造。
除供應海水外，各地政府也提倡減少養殖漁業放養數量，中華民國養殖漁業發展協會執行長侯彥隆說明，協會提倡在水源不足時減少放養。政府雖有針對天災造成的損害提出補助辦法，然呼籲減少放養，卻沒有相關補助，令賴以為生的漁民不知何去何從，當前台灣政府對於地下水使用的政策仍顯消極。
管制區內鑿井有限制 農民為求生計的「不得不」
「警察就來啊，叫我們不要鑿。」六年前，陳伯決定開挖新井，灌溉一塊剛翻整完的農地。鑿井業者載著整車工程用具前來，前腳才要開挖，後腳就遭到接獲檢舉前來的員警阻攔。陳伯摸摸鼻子，不僅鑿不了井，還需要付給業者8000元的出車費。這樣的情況發生過兩次，陳伯雖未遭政府機關開罰，但這一來一往間的損失，對農民來說也並非小數目。
由於台灣中南部有明顯的旱季、雨季之分，每年冬、春季枯水期時，地面的流水減少，農民仰賴地下水灌溉以維持農田健康。陳伯表示，雖然有使用嘉南大圳的水源，但因政府實施輪流供水，水圳裡的灌溉水就是「有時有，有時沒有。」陳伯的妻子在一旁補充說明，沒有自己鑿井的農民也會向周圍水井借用水源，「沒有抽地下水，田根本種不起來。」鑿井成為缺乏灌溉水的解套，但在政府重視地層下陷問題的當前，鑿新井變得困難重重，使農民生計受到考驗。
根據《地下水鑿井業管理規則》，合法業者施工時，需在鑿井機械上張貼主管機關的水利建造物核准文件，從事鑿井業的陸宏基提到，並不是所有的業者都能申請施工核准。水利署科長陳芳瓊補充，合法的鑿井商必須要符合政府的相關規定，「例如在地下水管制區裡不能隨意鑿井。」然處於地下水管制區的農民，不願土地閒置，通常還是會選擇私鑿水井。
合理使用地下水 監管、用對時間為第一要件
「這（地下水管制）無解啦！」徐哥苦笑地說，徐哥環顧自己的魚池與生活一輩子的土地說道，「我們這邊今年才開始有家用自來水，地下水早就用習慣了。」台灣人究竟有多依賴地下水？根據水利署的水源資料顯示，台灣使用地下水源量，約占總用水量的1/3。綜觀民間使用地下水的情形，不管農夫灌溉、漁民養魚或是民生使用，其實容易發現，許多人與徐哥一樣，不論是生活還是生計，都無法與地下水分離。
丁澈士研究台灣地下水文多年，他說：「地下水並非不可使用，而是使用的方式不太對。」他解釋，每年5至11月為雨量較多的「豐水期」，降雨量約占全年總雨量的8成。此時，地下水會持續補注，成為良好又足夠的水資源。行政院農業委員會農田水利署雲林管理處二等助理工程師陳士林也談到，豐水期時會有颱風帶來充沛雨量，「此時台灣的水資源是絕對足夠的，地下水不是不能抽，只是要在對的時間抽。」
「觀測很重要。」丁澈士強調，現今國內已有地下水觀測網，但觀測數據非即時更新，他表示，若政府能利用科技打造智慧觀測系統，將有利於地下水源的控管，「如果能即時獲取地下水情，加上專業人士去分析，就能知道現在能不能用（地下水），能用多少。」
國家發展委員會103年公布的《我國地下水資源政策之研究》便多次提及地下水整體管理政策的缺乏。該研究也建議必須建置地下水水文的監測系統，然監測偏向於技術層面的改進，若要真正落實地下水資源完善分配與管制，仍要從「水權」相關政策著手。
「先納管，後續輔導合法。」陳芳瓊點破水利署與地方政府對「水權」政策的方向，獲取合法水權的程序繁複，著實難以推動民眾申辦，陳芳瓊說：「因為民眾本身會有所考量，人數也很多，所以沒有辦法用強制的手段。」丁澈士則建議，政府應積極宣導，民眾若獲得水權，不僅可以合法使用地下水，也利於政府規劃整體水資源運用，意即讓民眾了解「水權」的重要性，在於安心使用適量、合法的水源，避免非法超抽之嫌。
地表地下交替使用 共創水資源永續性
當政府建立監測系統並輔導民眾獲取水權，如何用「好」地下水，是最終關鍵。《我國地下水資源政策之研究》在中長期建議中指出，政府需建立「地下地面水聯合運用」的運作模式，「豐水期地下水較豐富時，將地下水資源作為用水主力。」丁澈士補充，此舉可以提供水庫良好蓄水機會，當枯水期來臨時，水庫水經過儲蓄與雜質沉澱，便能接替地下水使用。
台灣降雨量為世界平均三倍之多，藉由落實地下水資源監測與管制，並與地表水相互調節，可望共創水資源永續循環，擺脫「缺水國」的標籤，更讓大眾免於旱災之苦，與水和平共存。
此外，推動多元地下水補注模式，也可望促進地下水資源的活用。丁澈士提及自己偕同屏東縣政府開發的「大潮洲人工湖」，利用洪水期多餘的水量，將其導引入湖區，讓水滲透到地底下儲存。該計畫在107年完成第一段開發，估計一年能補注5000至7000萬噸水源，相當於屏東地區一年的用水量。
「水多的時侯沒人用，水少的時候拚命用。」陳士林評論現今雲林地區地下水缺乏管制下的使用狀況。在台灣，許多民眾的生計與日常仰賴地下水，因此，從政策的制定，到民眾如何以開放的心態去面對用水習慣改變，政府、學者、鑿井業者與民眾在地下水資源永續利用上，皆扮演不可或缺的角色。「地下水使用已有數千年歷史，是良好的水資源，一定要好好利用。」丁澈士語重心長地說。