政大大學報

「窮」頂之外,「貧」什麼?

「窮」頂之外,「貧」什麼?概念圖 圖文/呂心喻

【專題記者呂心喻、黃雪瀅、李芸、朱姰霖綜合報導】「因為他們很有錢,當然可以這麼善良。」電影《寄生上流》台詞道出社會多數人的心聲。而籠罩在貧窮陰影下的,卻都是一個個毫無選擇的人生。在台灣,欲獲得政府的扶貧救助,須通過《社會救助法》的低收入戶認定,使大眾普遍將低收入戶視為台灣所有的貧窮人口。可是,低收入戶佔國內總戶數不到2%,數據真的已反映出台灣所有貧窮人口嗎?

台灣貧窮人口世界第二低  台灣「貧窮」怎麼算?

2019年,美國中央情報局(Central Intelligence Agency, CIA)出版的《世界概況》(The World Factbook)針對各國「在法定貧窮線以下的人口比例」排名。若將貧窮人口比例由高至低排列,在173個參與排名的國家中,台灣以1.5%的貧窮人口排行倒數第二名,與位居首位、貧窮率高達82%的敘利亞相差81%。不僅如此,台灣貧窮率竟遠遠低於日本的16.1%、美國的15.1%與南韓的14.4%。

台灣貧窮率看似極低,國立臺北大學社會學系教授張清富卻直接點出:「就是因為貧窮線劃太低了!」我國現有計算貧窮人口的參考基準有兩條,一條為「最低生活費用線」,另一條則為「低收入戶線」,後者即為我國所稱的「貧窮率」,此區段的低收人口,可依《社會救助法》(註1)向政府申請各項救助。

註1:《社會救助法》是為了照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者,並協助其自立,因而制定的行政法。

劃出「貧窮線」是為了界定各國「法定貧窮人口」,讓此線之下的人民能受法律保護。前台北市政府社會局長、國立臺灣大學社會學系教授薛承泰認為,以「最低生活費用線」區分貧窮人口應屬妥當。不過,「最低生活費用線」到「低收入戶線」之間因劃分方式不同而出現人數落差,意即現行統計下,政府可能忽略未被納入的「貧窮隱形人」,使這些近貧人口無法申請救助。

致貧歸因層面廣 貧窮標準難衡量

東海大學社會工作學系教授、公益慈善與社會服務教育硏究中心主任王篤強說:「台灣反映出來的貧窮定義過於稀薄,好像貧窮就是沒錢。」他表示,貧窮有很多層面,例如無法參與社會活動、無法負擔階級的生活習慣,都可以定義為貧窮。台灣勞工陣線研究主任洪敬舒更表示,每個家戶間的狀況不同,若貧窮線標準太過死板,可能無法因應每家戶面臨的不同需求。

值得一提的是,同為亞洲四小龍的新加坡並沒有制定貧窮線。新加坡社會及家庭發展部前部長陳振聲接受《海峽時報》(The Straits Times)訪問時曾表示,若以單一貧窮線將特定人口區分出來,恐使資源集中在此線以下,其他人則因被此線排除而未能獲得資源。因此,新加坡政府傾向於依照各族群需求制定救助計畫。

低收入戶高門檻  納不入的「貧」凡人

在台灣,申請者的家庭總收入除以全家人口,須低於各縣市的最低生活費,才符合申請的第一道門檻。但申請過程中還有更多審核標準,如同「闖關」一樣,只要有任一條件不符合標準,就會被排除在低收入戶名單之外。

例如,家戶中若有「未就業但具工作能力者」,政府仍將以基本工資擬為其收入,並計入家庭總收入,稱為「虛擬所得」。此制度雖可防止申請者過度依賴,但也難呈現家戶真實所得,易使申請者真正所需被忽略。洪敬舒舉例,中年失業者因年近中高齡而難以再找到工作,若欲申請低收入戶,「虛擬所得將會是他們最大的阻礙。」

另外,申請者的「動產」及「不動產」經估算後,也要低於公告的限額。國立成功大學法律學系教授蔡維音指出,政府會將「扶養義務人」算入「家庭成員」,非同住的家人的財產也被納入申請者的可支配財產。他笑指,「老家阿嬤在住的祖宅也算喔。」所以,即使財產不屬於申請者本人,也可能使申請者被取消資格。

社團法人台灣芒草心慈善協會社工李佳庭提及,他常見到申請者受限於不動產而無法獲得認定。他更舉例,若父母留下一片土地欲分給五位兄弟姐妹,政府會以「一片土地」計入申請者的不動產,而非「1/5片土地」。這時,申請者便需申請法律扶助,透過法律程序分割祖產,「可是這需要很多時間,大概至少需要一至兩年。」

還有,為避免申請者在不同縣市重複申請救助,政府規定申請者一律須回到戶籍地申請。國立政治大學財政學系教授陳國樑並不認同「申請者須回到戶籍地申請救助」的規定,他認為,政府應著重於申請者本身狀況,「為什麼納稅的時候不用回到戶籍地,但申請福利的時候就要?」

對於不符低收入戶資格卻仍有需求者,政府設有「中低收入戶」供其申請補助。但根據衛生福利部統計,2019年低收入戶佔總戶數1.64%,而中低收入戶則是1.31%,兩者相加所占總戶數不到3%,獲救助者依舊只有少數,與美國、日本等國相比仍有差距。洪敬舒對此建議,政府可多劃幾條線,針對不同收入區間者,提供不同的福利,以免排除真正有需要的人。

各國貧窮現象不同  照抄不來的福利政策

台灣去年通過「社會安全網計畫」,結合政府各部門檢討現有機制的漏洞,以家庭為中心,整合中央、地方的力量來預防和解決貧窮問題。此外,台灣於2018年正式步入高齡社會(註2),且根據衛福部統計,每四名獨居長輩就有一人是中低收入戶。

註2:根據聯合國世界衛生組織(World Health Organization, WHO)定義,65歲以上老年人口占總人口比例達到7%時稱為「高齡化社會」,達到14%是「高齡社會」,若達20%則稱為「超高齡社會」。

觀察日本、南韓,其國內社福支出比例逐年增加,而貧窮率也確實有下降趨勢;反觀台灣、香港,社福支出比例在十年間提高許多,但整體貧窮率竟不減反增。陳國樑分析,福利支出和貧窮率之間並無絕對的因果關係,卻也不能否認兩者間存在關聯。

陳國樑更說:「我們不能期望社福增加,貧窮率就會減少。」社福支出中涵蓋許多項目,且救助貧窮人口的面向很多,難以直接評斷成效。他也解釋,貧窮率與社福支出成反比關係,也可能是因該國調整標準使貧窮人口增加,政府隨之增加社福支出。

貧窮率和社福政策間的關係,隨著各國社會結構差異而有不同。現代財經基金會顧問戴肇洋說:「沒有說社會福利一定要怎麼樣才叫好,每個國家需要的不一樣。」例如他國稅收較台灣高出許多,相對會在社會福利投入較多資源。

「無窮」的盼望 政府應先救援後防弊

「扶貧政策要保護的更是國家的安全」,戴肇洋擔憂地提到,政府若不從社會結構介入,如今「治標不治本」的做法將會導致貧窮問題不斷循環。蔡維音闡述,「避免讓人民陷入貧窮」才是所有社會福利的第一線任務。如今《社會救助法》設定諸多門檻,卻將「防弊」放在「救援」前,申請者未符合任一項便失去救助的機會。無論是將審核資格放寬,亦或是多劃幾條收入區隔線,政府應需再重新思考扶貧政策,將活在制度陰影的近貧人口納入救助體系。

台灣街邊可見各式公共住宅,許多是為解決貧窮為題而建,政府應嚴正思考如何進一步解決核心的貧窮問題。圖/黃雪瀅攝