政大大學報

劃破蘭陽田地線 千棟農舍陰影下的農村生活

【專題記者劉信秀、涂葦慈、徐佳渝、黃郁期綜合報導】「我小時候每天從羅東騎腳踏車到宜蘭,十公里的距離看不到幾棟房子,路上都是漠漠水田,非常美麗。」從小在宜蘭長大的李寶蓮,道出兒時家鄉印象。而隨雪山隧道通車、台北通往宜蘭所需時間縮短,越來越多人選擇至宜蘭興建農舍。一幢幢農舍深嵌在綠油油的農田間,成為宜蘭既和諧又衝突的景象。

農舍取得規範寬鬆 民眾為田園夢大興農舍

宜蘭縣政府統計,2016年宜蘭縣已有8484棟農舍,和2006年雪隧開通時的2611棟相比,十年間農舍數量成長超過兩倍。監察院2018年「宜蘭農舍案調查報告」更指出,2017年宜蘭縣農牧戶口數僅2萬8123戶,政府在2000至2018年間卻核發高達6138件農舍使用執照,相較彰化、雲林等農業大縣,農牧戶口數雖都超過七萬人,農舍使用執照數卻不到3000件。

《農業用地興建農舍辦法》規定,欲興建農舍者須先取得農民身分,且持有土地面積不得小於0.25公頃。法律也明定,每人名下僅能有一戶農舍,且面積不得超過農地總面積百分之十。而非農民身份者若想擁有農舍,可經「老農配建」管道(註1),或向持有農舍使用執照逾五年者購買。

(註1)老農配建:2000年1月28日《農業發展條例》修正前,農民所持有的農地適用舊法規,不論土地面積大小皆可興建農舍。因此買方可購買老農農地,並以老農名義申請建照及農舍使用執照,待取得執照後再進行所有權移轉。

宜蘭不動產業者張雅音分析,許多人購買農舍,是期望自主設計居住空間、追求更高居住品質,實現田園生活夢想。現住於宜蘭縣員山鄉自家農舍的陳勝樂表示,許多宜蘭人年輕時前往台北發展,退休返鄉後欲購買農舍,改善家人的生活與居住環境,「身為一個農民的孩子,你會想讓爸媽過好一點的生活,這是天經地義的。」

「我們這邊離台北太近了,有點像後花園。早期從台北下來買很便宜,一千多萬就很漂亮很大間。」張雅音補充,地價和交通吸引外地民眾購買宜蘭農地、農舍,加上規範寬鬆,造成農舍數量過多,成為有心人士哄抬地價的手段。

農舍引炒地風氣 農田頻繁過戶成亂象

「農地如果只是農作物在移轉,其實根本沒有獲利,如果農地是做農業使用,他基本上幾乎沒有什麼炒作空間可言。」國立政治大學地政學系助理教授戴秀雄說明,作為農業用途的農地並無法在轉售中增值,然而農舍可為土地帶來附加價值,許多人便藉由交易獲利

2018年宜蘭縣宜蘭地政事務所統計,購買宜蘭一公頃的農地至少須3600萬元新台幣。「都會區大量人口想要來宜蘭圓一個田園夢,就蓋了豪華別墅,那漸漸成為趨勢之後,房仲當然就起來了,地價就被炒起來了。」宜蘭在地青年農夫方子維無奈地說道,居高不下的地價導致欲從事農業工作者買不起農地,也讓土地閒置,無法發揮生產價值。

政策頻改致地價擺盪 農舍興建數量下降

近年來,宜蘭農舍成長數已趨緩,2018年宜蘭縣縣政統計通報指出,農舍核發使用執照已自2014年674件,逐年遞減至2017年194件。而農舍興建數量下降的關鍵,為搖擺不定的政策,及其引發的地價波動。

2015年行政院農業委員會函釋全台各地方政府「興建農舍經營計畫書」,規定農舍應配置於農地邊界及臨接道路,以保留農地最大耕地面積(後簡稱「臨界臨路」)。在時任宜蘭縣縣長林聰賢推動下,臨界臨路有效抑制竄升的農舍交易量。前宜蘭縣農業處處長楊文全坦言,購買農舍者多重視風水,該規範因此降低民眾興建豪華農舍意願。2017年繼任代理縣長吳澤成,有鑑違規農舍遍布,拆除三棟重大違規農舍,試圖抑止農舍數量濫長。

然而後上任的代理縣長陳金德,於2018年訂定「宜蘭縣農業用地申請興建農舍審查作業要點」,放寬農委會規定,使農舍興建位置不再須臨界臨路,此舉不僅違反中央政府規定,遭監察院要求改進,更讓低迷的農舍市場死灰復燃。今年3月,農委會擬修訂《農業用地興建農舍辦法》,將臨界臨路規範提升至中央法律位階,嚴加控管農舍興建。規範朝令夕改,影響民眾買賣農舍意願,使土地價值捉摸不定,導致新建農舍數量減緩。

田園生活不若想像 農舍屋主與在地居民難和平共存

宜蘭農舍氾濫造成的傷害,似乎無法隨著農舍增長量的減緩而復原。自小在宜蘭長大的石學儒,赴台北求學前,和務農的家人居住在宜蘭一幢農舍裡,將近19年。他觀察到雪隧落成後三四年間,自家附近方圓一公里內,多了五棟用途不一且非農用的農舍,「有點可惜,農舍代表當地的經濟有在發展,但就人文社會的背景來看農舍,我認為過多農舍為鄉村注入了太多文明,破壞鄉村原有的風情。」石學儒感嘆。

自農舍如雨後春筍般矗立於宜蘭田野間,除地景不復以往,在地居民的日常也有所變化。方子維表示,宜蘭農舍大多無人常住,表面看似燈火通明,實際只是屋主的防盜措施,「我覺得就算有人回來,好像也不太跟村子裏的人打招呼,就會懷疑為什麼現在的農村變這樣,關係不是這麼地親近。」

「早期他們買的時候,都買很大間很漂亮,可能當度假用,偶爾來一下,可是等他一個禮拜、兩個禮拜來的時候,草都長很高,很麻煩顧。」張雅音表示,不少屋主購買農舍後並不清楚如何照顧農地,也不甚了解農民生活。曾文昌舉例,「我有朋友搬來宜蘭,才發現原來農田會噴農藥,我說你住農業區當然噴農藥。」他進而提到,農民早起耕作,常影響以度假為目的、居住於農舍的民眾,雙方甚至會產生衝突,「他(屋主)會覺得,你們幹嘛那麼早起床?噴肥機很大聲,你不能十點再噴嗎?」農舍屋主與農民截然不同的生活型態,使雙方無法在同一片土地上和平共存。

「他會叫你這個曳引機不能停在這邊,馬路都是泥巴,很骯髒啊!」對賴青松而言,農舍的意義非同小可,他也曾與農舍屋主發生爭執,但他道出農舍存在,本就源於農民工作與生活的密不可分,「農夫的生活跟工作連在一起,他需要地方洗菜、包水果、堆飼料。」政大地政系教授賴宗裕也提到,《農業發展條例》開放興建農舍的初衷,是將其認定為「農業生產不可分離的設施」,農民可放置農用機具,便利務農。然而,放眼望去,今日散落在蘭陽平原上的水泥建築,已背離當年《農發條例》第18條開放農地興建農舍的立法意旨。

兼顧國土計畫與居住品質 學者盼集中農舍復土地機能

「從嚴格角度看,耕地讓你蓋房子本來就是不應該的事。」戴秀雄表示,此舉打破政府國土規劃權,內政部營建署訂定國土計畫,明確區分農業用地和住宅區,目的在限制個人對土地的支配權,避免不同性質的土地相互干擾。

戴秀雄以德國為例,他說明,當地農業用地及住宅用地分野明顯。「除非做國土計畫前你就在那,否則就算你有多餘人口超出原本房子負荷,你都不能加蓋,你要自己想辦法找住宅用地。」他提到台灣的國土計畫起步晚於德國,《農發條例》第18條又開放耕地可興建農舍,導致以住宅功能為主的農舍散布田野間。

戴秀雄認為,抑制農舍濫長的根本之道,在於直接廢除《農發條例》第18條,禁止人民在農地興建農舍。他也建議政府參考國外鄉村國土計畫,讓重視居住品質者集中居住,發展「農村聚落」。他說明,發展農村聚落能恢復農業區完整機能,並兼顧重視居住品質者的需求,「如果農村聚落發展完善,你房子要蓋多漂亮,我覺得都再說。重點是(農舍)不要無規劃性的亂散。」

「農村不能沒有農業,可是它也不是只有農業。」

宜蘭農村地區矗立大量非農用農舍已成事實,但方子維堅信,「農村不能沒有農業,可是它也不是只有農業,每個人生活在這裡,有一個平衡在吧!」蘭陽平原上,種下秧苗與種下夢想的人們各自生活,「我不會責怪他們。」就如石學儒所言,包容或許是讓眾人在這片土地上和諧共處的良方。