綠電行不行── 新版《電業法》真能促進再生能源發展？
開放綠能發售電業 邁向非核家園（註：本文提及的綠電、綠能，等同於再生能源。）【專題記者秦慈襄、林子文、陳問荷、陳婉琪綜合報導】民國106年1月26日新版《電業法》公布，是自36年制定法案以來，第二次全文修正；不僅推動台灣能源轉型、減少碳排放，更以促進電業多元供給，市場化機制合理經營電業為目標。84年起政府開始推動電業自由化，多年來進展遲緩。隨著近年反核聲浪高漲及缺電危機，能源轉型成了必須儘速開展的重要政策；同時，發展再生能源亦是保護環境的全球趨勢之一。蔡政府上台後隨即修改電業法全文，確立在114年全部停止運轉核能發電設備，達成非核家園的目標。新版電業法將電業分為發電業、輸配電、售電業三大區塊，並採二階段修法。第一階段預計在一至三年內，開放再生能源發電業、售電業進入市場；在未來六至九年內，台灣電力公司（以下簡稱台電）將進行「廠網分離」，旗下業務切割成發電、輸配售電兩家子公司，台電轉型為控股母公司。第二階段修法則預期完成電業自由化，全面開放，讓非再生能源發電業及售電業進入市場。台灣綠電發展概況台電資料顯示，40年代初期台電系統發購電量以再生能源為大宗，水力發電多於火力發電，兩者比例約為8：2。之後因人口、經濟快速成長，用電需求增加，水力發電量無法滿足台灣用電需求，開始擴增火力發電廠，從51年起形成以火力為主的局面。66年核能發電加入，發電結構更趨多元。至105年，火力發電占比達79.9%，再生能源僅有5.1%。目前台灣再生能源發電有風力、太陽光電及水力，未來將主要開發風力和太陽能，其中已有「陽光屋頂百萬座」計畫，發展主力移至民間。打破零競價 建立公平開放市場國立中興大學應用經濟學系教授許志義表示，國際上很少有台灣過去「零競價」（「競價」意即由市場機制決定價格）的電力市場。在國外可能每30分鐘就是不同的電價，但我國則是用開會的方式決定電價，「等到油價變了再來去調，永遠都是落後的，沒有辦法到當下。」因此，他認為建立起公平開放的市場是很重要的，也是改革的第一步。電力交易機制尚未確定交易機制是自由化後的重點。常見的電力交易模式有許多種，各國的類型也不盡相同，例如在電力交易所或其他交易平台上買賣，或是由供需雙方自行簽約，即是雙邊合約制度。國外的電力市場也發展出許多種類，有以天、小時或分鐘為單位的短期市場，也有一周以上或數年契約的長期市場，甚至發展出期貨市場。反觀台灣，雖然開放綠電自由化，但交易平台及交易方式目前都還沒有明確的規章。對此，能源局吳志偉表示，因為預估初期開放的交易量不多，所以傾向採取雙邊合約的模式，待交易量增長後才會考慮是否要建立交易平台。台電廠網分離 避免壟斷市場發、輸、配、售各電業間的切割與獨立，也是各國電業改革的重要議題。許志義表示，電業分離的模式有相當多種，大致可以簡單區分為實體分離與帳務分離（相對實體而言，又稱虛擬分離）。前者代表各類電業間不得互相持股或干預，必須是實質上獨立的公司，如英國即是發、輸、配、售完全分離；而帳務分離則有很多種情形，如輸配及發電業的帳務分開計算，意即會計獨立，或是以控股母公司、將兩者分割為子公司的形式，因為仍屬同一公司，所以皆不能算是實體分離。針對台電廠網分離的規劃，經濟部能源局電力組組長吳志偉說明，目前等相關規定出爐後，會先將發電、輸配電及公用售電業三者實施會計分離；待六到九年後便會實體分離成兩家公司，一家公司擁有發電業，另一家則包含輸配電業及公用售電業。他表示，廠網分離後較不會發生球員兼裁判的問題，確保電網不會被台電的發電廠壟斷，能更公平地提供不同發電業者使用。自由化綠電先行 盼能源轉型長期以來，台灣電力由政府控管，平均電價較他國便宜，據國際能源總署（International Energy Agency, IEA）統計資料顯示，西元2015年我國住宅電價為全球第三低，工業電價為全球第八低。此次電業修法，台灣朝能源轉型、電業自由化的方向前進，現階段開放再生能源發電業與售電業，預計在114年綠能發電佔比20％。但再生能源如風力、太陽光電的發電成本較高，預期未來售價也會比非再生能源高，一般民眾購買意願可能偏低，即使政策規劃綠電先行，再生能源能否成功打入自由市場、促進台灣能源轉型仍是一大疑問。吳志偉對此回應，綠能賣電的同時也賣「綠」，透過政府評鑑制度與直供的方式可以保障「綠」的成分；售電對象除了有環境效益意識的民眾外，主要為公司，尤其是台灣許多科技通訊產業外銷電腦、通訊器材等產品，品牌商基於形象塑造，會要求製造廠商節能減碳，使用綠電則可達成減碳目的。另外，104年公布施行的《溫室氣體減量及管理法》對此亦有規範。據能源局統計，台灣自80年起進口能源依存度長期在97％以上，能源自主性非常低。財團法人綠色和平基金會（GREENPEACE）再生能源專案主任蔡絲婷表示，「現在是能源轉型的陣痛期。」若以長遠來看，綠電除了環境污染低以外，也可節省政府進口火力發電的燃料費，且不受國際燃料價格浮動影響；綠電一旦建設好，可預期未來價格穩定。此外，她認為，政府願意修法改變現狀是個好的開始，確立政策目標可增加市場投資的穩定性；但她也說目前修法為架構性調整，最重要的是細則如何規範，這部分內容尚未確定，應持續追蹤子法。綠電先行 未必能助再生能源發展我國的電業自由化為「綠電先行」，在國際上是比較特別的做法。吳志偉對此表示，因為過去台灣的售電市場從未開放，所以此次修法先以發電比例較少的綠能試水溫，觀察實施成效如何，也可做為市場運作的練習，找出更適合的商業模式。財團法人中華經濟研究院綠色經濟研究中心助研究員陳中舜表示，國外都會先開放非綠電自由化，綠電則是以政策扶植後才走向市場競價，並不像台灣直接用綠電自由化的方式推動。因為非綠電供電較穩定，可以在市場中隨供需調節，綠電則否，例如太陽能要有光才能發電，並非隨時都能穩定供電；因此國外都是先將非綠電的市場建立起來，最後再加入綠電。陳中舜說明，目前國際上主要的綠能政策有躉購費率機制（Feed-in Tariff, FIT），以及再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard, RPS）。FIT制為政府長時間以固定價格向綠能發電業者收購電力，德國過去一直是採用FIT制，但已於2017年終止。英國則實施RPS制度，透過立法規範售電業者售出的電力當中必須要有一定的綠電占比，藉此強迫業者必須購買綠能憑證（Renewable Energy Certificate, REC）來均衡非綠能的售電量。綠能憑證就是再生能源發電的認證，如綠能發電業者發出一度電就會有一張綠能憑證；在英國，憑證與電是可以獨立買賣的，因此，綠電業者一方面可以賣綠能憑證給售電業，另一方面也可販售自己發的電。陳中舜提到，目前台灣的方式較接近FIT加上綠能憑證，但綠電業者只可擇一參加。他說明，我國設計的綠能憑證不可與發電量拆分，對綠電業者來說沒有額外優惠，還需承擔市場的價格波動，而且將來發電成本可能會隨技術純熟而持續降低，因此他認為綠電業者應該都會選擇FIT制度，將兩者結合並無太大意義。台灣環境法學會秘書長、國立清華大學科技法律研究所副教授高銘志認為，綠能發電成本較非綠能高，且目前民間電力買賣市場尚未建立，將綠能直接放進自由市場中，可能會面臨不夠成熟而無法推動的窘境。他表示，新版電業法須與98年的《再生能源發展條例》一起討論，新版電業法開放綠電自由化，完全交由市場機制決定，業者需自行搭建供輸線路、媒合客戶；而《再生能源發展條例》規定台電對於已簽約的再生能源發電廠，保證會以高於化石燃料的躉購價格收購綠電。相較之下，高銘志認為《再生能源發展條例》提供的方式更能吸引綠能業者。發展綠電？扼殺綠電？此次電業改革能否真正幫助綠電發展？陳中舜表示，短期之內看得見效益，「但能有多大，其實是一個很大的問號。」他補充，目前綠電的技術及投資風險都還不足以跟非綠電競爭，在這樣的情況下貿然推動自由化，無法幫助綠電發展。未來政府可能會為了扶植綠電產業而提供更多補貼、干預市場更甚，反而扼殺綠電自行生存的能力。他認為政府立意良善，但制度方面仍需要檢討。
