政大大學報

枯朽枕木上的雙軌人生:舊法如何海納公務員的多元職涯?

2022/04/07 02:35:51

【專題記者劉亭妤、張博涵、羅子恆、吳凱西綜合報導】民國111年4月1日,石明謹接受我們的採訪,這是他脫下警察制服的第一天。

一如既往的是一席鮮豔的中華代表隊球衣,那是他不願脫去的第二個生命,足球。

「別人說:『你今天下班後人生就可以海闊天空。』我說沒有,我的人生一直都海闊天空,端看你怎麼看這個世界。」石明謹自信地分享著最後一天當警察的體悟。

被告席上的員警 雙軌人生現公服法爭議

86年7月,石明謹步入台北繁忙車陣,成為交通警察,然而,身體裡不止息的除了車潮川流,還有為足球沸騰的熱血。91年,他投入所有積蓄創辦《足球主義》雜誌;100年起,受電視臺邀請擔任足球賽事評論員;108年起擔任中華民國足球協會紀律委員會委員,「我從小就是個很瘋狂的足球迷。」

石明謹看到台灣的足球環境亟需改變,坐而言不如起而行,展開斜槓人生。在擔任交警時持續貫徹他的熱情,每逢賽季期間,即使上班12小時,睡眠時間僅有四個半小時,他仍在球評桌前播報凌晨開打的球賽。被問到:這樣不累嗎?石明謹回覆:「每個人的時間分配都是一樣的,問題就是你投注在什麼事情上面,人沒有不斜槓的,重點不是時間分配,而是你重視哪件事情。」石明謹對足球的執著,由此可見一斑。

石明謹身穿中華代表隊主場球衣,笑得燦爛,回憶起過去精彩的斜槓人生,他深信自己的能力可以為體壇與公職界的未來帶來改變。 圖/張博涵攝

石明謹相信自己的價值藉由雙軌人生能更有效地發揮,然而,警局上級長官卻不這麼想,認為他違反《公務員服務法》(以下簡稱公服法)中不得兼職的規定:未經機關同意而頻繁兼職,以致公務員形象受損。去年12月移送懲戒法院,遭判降級和新臺幣20萬元罰款,石明謹雖提出上訴,仍被駁回,只能接受維持一審判決的結果。

隱性兼職需求視而不見 公務員身陷舊法囹圄

公服法制定於28年,此後並沒有做大幅度的修正,其中許多規範已跟不上時代趨勢,如第13條「不得經營商業」及第14條「不得兼職」,二者在經濟、勞動型態愈趨多元的情況下受到極大挑戰。

圖為民國27年武漢會戰前拍攝的國民革命軍。《公務員服務法》制定於28年並沿用至今,同一條法律約束了當時的公職人員與現代公務員。 圖/台灣公務革新力量聯盟提供

法規內容預設:兼職頻率與時長將對公務員的工作造成不良影響,公務員若耗費過多時間與精神在第二份工作上,可能導致公共服務的品質下滑。以公服法第14條為例,法條寫到除了法令規定之外,公務員不能兼任公職或其他業務。銓敘部法規司副司長雷諶透露,現今根本沒有法源依據允許公務員兼職其他業務,意即單看法規內涵,公務員沒有任何兼職的空間。在交通部轄下單位執掌人事業務的小潔(化名)也表示,自己認同禁止兼職的規範,因為該單位的工作在固定工時之外也偶有假日勤務,若有兼職恐怕會影響正職效率。

然而,現實世界並非如此運作。110年因新冠肺炎衝擊民生經濟,交通部推出汽車運輸業紓困振興方案,意外發現請領薪資補助的駕駛中,竟有805位具公務員身份,其中130人被認定違反兼職規定。

我們在採訪過程中也發現許多公務員有兼職的經驗:某中學主任陳淨燕表示,曾有同事因經濟窘迫,選擇在下課後兼職洗碗工;在某交通部轄下單位工作的約聘人員明沂(化名)則是抱著打發時間、賺些外快的心態,下班後至餐飲業打工,一次四小時、一週四天,25年來不曾間斷;從事軍職的里昂(化名)透露,曾有同袍至修車廠打工,而他也曾在假日教小朋友溜直排輪,甚至為了不留下兼職的金流證據,以當面收現金的方式收取報酬。

里昂(化名)是中華民國國軍,過去曾在軍職工作之餘從事直排輪教學,賺取外快。 圖/里昂提供,劉亭妤、張博涵攝

此外,隨著年金制度不斷變革,公務員的薪水開始難以保障退休後的生活品質,許多公務員因經濟因素不得不兼職,前桃園市公務人員協會理事長賴維哲認為,只要在不違反利益衝突及現行法律規範下,應該容許兼職補貼家用並酌以放寬,「不然公務員其實真的有苦難言。」

「因為條文看起來就是嚴到不行的不准兼職,我們所有的解釋都只有一個目的:為了放寬。」雷諶認為現行法規確實過於嚴苛,因此銓敘部利用函釋(註一),斟酌各式兼職個案是否影響本職工作,再給予適當的開放。銓敘部更於108年11月正式明列允許兼職的工作型態,相對於不得兼任其他「業務」——反覆從事相同類型的事務,只要個案不是經常、持續地從事該事務,就不會被認定為業務,從而不違反公服法。

註一:函釋為解釋函令,針對法規有疑義之部分,為求法令適用能統一所作成的法規解釋,有針對通案抽象法令為之者,亦有針對具體個案指示涵攝者,類型不一。

函釋用字難精準 偶一為之爭點重重

然而,在函釋中,「經常、持續」等描述卻成了判定個案時的模糊地帶。

石明謹從100年開始擔任愛爾達電視臺球評,播報世界盃足球賽、歐洲冠軍聯賽、歐足總歐洲聯賽等,至107年共出席190次。懲戒法院的判決書中認定石明謹兼職次數頻繁,但兼職頻率在法規上並不見精準規範,只是單純以「偶一為之」等字眼來禁止公務員經常性兼職。然而「偶一為之」的標準為何,又該由誰定義,皆不得而知。國立政治大學公共行政學系教授施能傑說:「什麼叫偶一為之?非經常性?標準由誰判斷?很多爭論點就在這個地方。」

話雖如此,標準模糊的結果無法完全咎責於立法機關。因每個工作的內容都不同,法條難以清楚規範工作頻率,「偶一為之真的拉不出具體的界線。」雷諶表示,銓敘部無法一一了解個案兼職是否會影響公職,因此只能交由各機關判斷,「若機關認為一個禮拜從事三天兼職不算經常、持續,銓敘部也尊重,畢竟沒有統一的標準。」政大法律學系教授張桐銳也補充,法律很難以一段條文規範所有人事,何謂經常性,就只能依個案來判斷。

長官握生殺大權 公務員兼職無「法」自保

「以前的長官沒有意見,他覺得很好,還來跟我要簽名。」

先後在臺北市政府警察局大安分局、萬華分局的兩任分局長,皆允許石明謹在交通警察工作之餘擔任足球賽評,換到了現任分局長,卻踢到鐵板。但石明謹不怪罪現任長官,反而希望透過制度的通盤檢討,改善整體的兼職審查亂象。

台灣公務革新力量聯盟理事長何昀峯點出個案兼職審查的問題,「函釋只能做價值判斷,個案審查是讓主管機關有最大的權力要你生還是要你死。」對此,雷諶回應,雖然最終的認定與移送懲戒的權力皆為機關首長掌握,但機關首長理應參考人事主管的建議和考績委員會(註二)的評估結果,「權在他(主管機關首長),但是他會透過一個民主或是內部合意的機制去做決定。」執掌人事業務的小潔也補充,考績委員會中包含機關首長、人事主管以及部分職員,並非由長官憑個人意見武斷決定。雷諶更強調,假使機關首長有恣意裁量之嫌,當事人可以透過司法審查的方式來確認、保障自身權益。

註二:考績制度是人事行政的管理制度,對國家公務人員在一定期間內的工作成績進行考核和評價,以此作為公務人員升降、調轉、培訓、獎懲的依據。

石明謹對此卻不予苟同。他無奈地分享,自己的懲戒案第一審,法院僅參考臺北市政府提供的資料便做出判決,並沒有開庭,「法官覺得不需要你答辯,公務員就是要聽長官的,有什麼好答辯?」石明謹解釋,銓敘部授權主管機關判斷個案兼職是否影響工作,因此當主管機關已認定個案違法兼職並送來起訴書,懲戒法院將沿用主管機關的判斷為主,公務員難在司法中獲得翻案的機會。

與其與主管相互猜忌、勾心鬥角,並戰戰兢兢地承擔被送懲戒的風險,公務員真正期盼的是更明確、清楚的許可兼職規範,使兼職的權利受到保障。施能傑表示,現在的制度即一場模糊仗,公務員難以保證正在從事的兼職工作合法;更甚者,即便是銓敘部,都無法確保個案被主管機關送入懲戒法院後,能夠在法律上站得住腳,「我們解釋時都會提醒當事人,如果是涉及司法判決,我的解釋法院是可以不採納的,所以你自己還是要斟酌。」雷諶無奈道。

斜槓世代來臨 定義兼職成困境

除了兼職審查方式引發爭議,在工作型態愈趨多元的情況下,如何定義兼職,也成了執法的困難之處。

「不只饒舌輕鬆罩,量產軍公教,考上公務員。」饒舌歌手八八男(何世堯)多次在歌詞中提及過去任公職(臺中市政府農業局農地利用管理科科員)的生活。白天上班,晚上寫歌,若接到表演就請特休假,但八八男在職場中需保持低調,「我那時候覺得很不舒服,因為怕被人家弄,公務員身分阻礙了我的音樂發展,所以後來我就離職了。」

饒舌歌手八八男(何世堯)過去曾任臺中市政府農業局農地利用管理科科員,經歷白天上班、晚上創作的生活。 圖/八八男提供

八八男認為公服法已不適用於現今社會,尤其在斜槓世代中,「工作」的意義正在改變,「現在盈利模式這麼多,直播、業配、YouTube收益是不是兼職?」雷諶同樣有感於時代變化,驚訝地說:「沒想到有一天連對著鏡頭吃東西都可以賺錢!感覺好像耗不了他的時間、精神,這跟以前立法的時代差太多了。」

為因應多元的勞動型態,銓敘部曾在函釋中說明公務員可以經營YouTube,但不得營利或從事業配行為。雷諶解釋,因業配與行銷、促銷有關,可能同時涉及經商和兼職,但經商的懲罰較重,銓敘部希望未來修法時能將業配認定為兼職。

公務員難追求興趣 公職牢籠箝制人才發展

除了營利行為,公務員若參與非營利團體並獲取報酬,也需事先取得主管機關的許可(註三)。石明謹懲戒案的判決書中就提到,石明謹未經服務機關許可,擔任足協紀律委員,共出席五次並領取5400元的出席費、交通費,違反公務員不得兼任業務的規定。對此,何昀峯表示不認同,「非營利行為有什麼好許可的,連報備都不用。」

註三:《公務員服務法》第14-2條:公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務,受有報酬者,應經服務機關許可。機關首長應經上級主管機關許可。

而在現行規範中,非營利團體包含社團,報酬包含餐費、車馬費等。「台灣有幾十萬公務員,這些人在當上公務員的那刻起,就沒辦法參與他喜歡的活動。光是公務員本身,我們就限制了多少人才,限制了多少投入在這個環境的力量?」石明謹舉例,教育部體育署為推廣運動,在部分聯賽中提供球員賽事補助,但台灣許多運動員在擔任教職後便不能請領補助,導致他們因經濟因素被迫放棄運動,與體育署的初衷背道而馳。

鬆綁與否的拉鋸戰 走向開放會使公務員失職嗎?

事實上,公服法的改動與社會大眾對公務員的想像息息相關。施能傑認為銓敘部不願大幅度鬆綁,是因我國社會對公務員抱持極高的期待。他舉例,西方國家多認為公務員與國家之間類似勞資夥伴關係,與一般勞工無明顯區別,「如果是這樣,那以《勞動基準法》直接規範公務人員也無不可。」張桐銳也表示,只要社會有共識,公服法就可以朝民眾期望的方向走。

然而不可「瀆職」是目前台灣社會反對公務員兼職的主因。全國教師工會總聯合會副秘書長張旭政認為,開放兼職會使公務員覺得自己不必盡忠職守。交通部轄下單位人員明沂更補充:「公務人員是透過國家考試選任的,應該把專業發揮在工作,不需要去兼職。」但施能傑並不認同,假如公務員因兼職而怠慢行政效率,可透過考績制度懲罰,「所以這個反對理由我覺得一點道理也沒有。」顯然若想推動法律的修正,首要目標即是翻轉民眾對公務員的認知。

其他社會上的聲音則認為開放公務員兼職,可能使工作機會縮減,影響民眾的工作權益。對此雷諶認為,修法是要在禁止兼職的前提下適時放寬,並非完全開放,畢竟「已經有俸給制度性的保障,我不認為公務人員有理由去追求其他個人成就。」不過,石明謹卻不認同「與民爭利」的說法,「你有沒有想過人家為什麼要請一個交通警察去當球評?因為你對他(電視臺)來說有價值,如果請不符價值的人來,對有能力的人和雇主來說都不公平。」

銓敘部投鼠忌器 修法道路遍布荊棘

銓敘部網站,我們發現兼職類的函釋共逾百例,但逐案函釋絲毫趕不上現代快速增加的工作型態。修改法規的迫切需要,銓敘部看在眼裡,「我們106年就試圖擬定準確的規範,規定公務員兼職每周時數及報酬上限,工時是20至40小時、薪資約為基本工資。」雷諶說明。然而草案未公開、尚處研究階段時即遭媒體走漏,引來民眾與公務員的負面批評,「後來那個草案我們就撤了,一朝被蛇咬十年怕草繩,我們就再也不敢提到這個案子。」

雷諶用「慘痛經驗」形容該次草案研擬,但若不做出改變,同樣的輿論將一再地迴盪社會與政府之間。這次,銓敘部決定修改公服法。三月底,立法院於一讀審查該法中有爭議的條文,包括14條的兼職、13條的經營商業。其中兼職規範改為同意制,規定任何有報酬的非經常性兼職皆需申請服務機關同意,而參與非營利團體事務則不再須經主管機關核可。雖說是該法十年來最重大的全文修正,但在部分立法委員眼中修改幅度仍然不足,立院無法取得共識,因此被擱置保留。

本次銓敘部的修正方向,與張桐銳的想像不謀而合,「未來草案若通過,就會全部許可制,就會有比較明確的規定來個案處理,不會全都依賴函釋。」

施能傑提出另類修正方向,建議參考美國法律採取的「紅燈理論」,即是法律認定沒有利益衝突問題的兼職都可以去做,但此理論的前提是把紅燈明確定義,「如何判斷利益衝突?他們的政府倫理局會發布方針 ,說明什麼情況是利益衝突,或是有疑慮的話也可以請教他們。」

鬆綁、限縮、明律、全部許可……,改變的方式有很多,但任一改動都難以推行,最大因素在於公務體系相關議題得不到大眾的關注和支持。雷諶說:「公務員當然希望開放,但民眾一定不希望更開放,現在工作機會有限,如果這麼多的公務人員出來搶,民眾未必樂於接受。」更別提立法部門的態度,台灣警察工作權益推動協會理事長陳建宏表示,與黨團立委討論開放兼職的想法時,因為立委無法從中獲得選票與媒體曝光,可明顯感受到在對方眼中這並非急迫議題;何昀峯也指出公務員的選民支持基數有限,公務議題不論是執政黨或在野黨都沒有興趣。

球評先發上陣! 聲請釋憲盼改革

現行法規除了讓現職公務員無所適從外,也影響著欲踏入公務體系的年輕人。國立臺灣大學應屆畢業生貝貝(化名)有報考公職的規劃,但因自己目前參與人聲樂團,擔憂未來若進入公職,將有違法之虞,「我擔心演出也算兼職,所以有點退卻。」

「如果將來有機會推動修法,那是讓後面的公務員可以少一支架在你脖子上的刀。」石明謹認為現行公服法損害了《中華民國憲法》保障的人民基本權,包含工作權及集會、結社自由,目前正為聲請釋憲做準備,將與民意代表、工會聯手,收集相關案例並預計於六月份提出聲明書。此刻,石明謹雖暫且委身於懲戒法院裁決結果並退出警界,但他也因此可以跳脫個人,站在全體公務員的角度,以另一種方式改變現況。

若要朝鬆綁的方向前進,有兩條途徑能打破現況,一是提案修法鬆綁,二是放寬函釋解釋空間。前者將面臨輿論的考驗,後者端看銓敘部的解釋方式及態度,可能又會陷入標準模糊的窘況。施能傑呼籲,公務員為保障自身權益,對法規有疑慮時須多詢問機關人事單位,避免觸法。

「服務民眾,把事情做好。」施能傑認為這是公務員的核心價值,陳建宏則相信警察的工作精神是法治、保護弱小,且在不違反工作本質的情況下,兼職是個人的基本工作權,應該被許可。陳建宏語重心長地說:「我們先是人,成為公民後,再成為警察,脫下警服後我們是公民,應該享有公民的權利。」

雖然零星,改革正在發生,但若無法從中獲得民眾關注,耗盡再多力量都是徒勞。要想從法制面著手,尋求一勞永逸的辦法,還須讓大眾拉近自身與公務員議題間的距離,才能完善全體公民的權益。