政大大學報

當營建廢棄物無處去 海上掩埋場成選項?

【專題記者李昱亭、陳宣懿、姜期儒、黃宥綺綜合報導】近期台北市與新北市政府正協調營建廢棄物的處理問題,在面臨陸上掩埋場容量有限的情況下,如何處理這些體積大,且不適合燃燒的營建廢棄物成為矚目議題。目前台灣處理營建廢棄物的管道大多為填海造陸,北部地區的營建廢棄物最終也將成為「台北商港離岸物流倉儲區填海計畫」的料源。其實在約30年前,高雄市政府便曾執行以解決營建廢棄物為目標的填海造陸計畫,至今卻爭議不斷。

全台營建廢棄物亂象叢生 政府取締案件層出不窮

據行政院環境保護署(以下簡稱環保署)營建廢棄物宣導網公告,營建剩餘物泛指建築物及土木工程在施工過程中產生的廢棄物,種類分為營建工程剩餘土石方、營建廢棄物及營建剩餘混合物。營建剩餘土石方包括施工產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等,經暫存、堆置可再生利用者,屬有用之土壤砂石資源。營建廢棄物則為建築物施工所產生的一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物。據環保署環境資源資料庫公告,西元2018年台灣產生超過3千萬公噸的營建廢棄物,其中有近2百萬公噸事業廢棄物未被申報清理。

以新北市五股垃圾山為例,該地區近30年來遭許多非法業者棄置營建廢棄物,造成環境髒亂,導致公安與治安問題。因此新北市政府以「擴大五股都市計畫發布前試辦計畫」整頓不法業者,於5月15日拆除部分違章建築物,取締不法業者。目前該計畫仍在進行中。此外,2018年宜蘭烏石港重劃區內空地也曾發現事業廢棄物。營建剩餘物的非法棄置問題層出不窮,顯示各地營建廢棄物處理管道出現「消化不良」的問題。

合法處理場不足  營建剩餘物難消化

根據規定,主管機關須核備「土石方清運聯單」,以管控業者將營建剩餘物送至合法收容場所處理。然而,有些業者雖持有合法清運聯單,卻將營建剩餘物棄置於產業道路、私人填平的土地或非法土石方堆置場所,以減少成本負擔。

看守台灣協會秘書長謝和霖解釋,因合法分類處理場的處理費較昂貴,有些非法的處理場可能與合法處理場勾結,以合法清運聯單掩蓋非法處理行為。根據台南市環境保護聯盟2月21日的新聞稿,台南市南興里周遭的都市計畫農地就因長年被非法傾倒大量建築剩餘和廢棄板模,甚至非法露天燃燒,造成路面毀損與嚴重空污。

若遇業者非法棄置營建剩餘物,地方環保局得根據《廢棄物清理法》開罰。依《廢棄物清理法》第46條規定,若任意棄置、未依法處理、回收廢棄物,最重可處以五年有期徒刑,並得併科1500萬元以下罰金。然而,環保局仍無法完全遏止非法棄置營建剩餘物的問題。

 「為什麼有那麼多營建廢棄物的非法棄置?大部分是為了省錢。」謝和霖表示,營建剩餘物分類處理成本高,且合法營建剩餘物處理場不足,衍生出非法棄置問題。以雙北地區為例,台北市僅有13家合法營建剩餘物分類處理場,新北市則僅有兩家合法業者,非法處理場卻高達68家。因此,當5月初新北市政府加強取締營建廢棄物非法棄置,並嚴格要求業者送往合法處理場時,便引發「雙北垃圾大戰」(註1)。

註1:根據公視新聞報導,4月底開始,新北市政府強力整頓五股垃圾山,且嚴格取締非法處理場業者,導致新北市的合法處理場不堪負荷。新北市的營建廢棄物流往台北市,使得台北市有4家處理場也出現超收情形。台北市環保局回應,為避免工程廢棄物大量湧入造成業者經營困難,因此目前優先處理台北市產出的營建廢棄物。

好名賸餘土石方及營建混合物資源處理場負責人林智賢表示,政府應輔導非法處理廠,讓非法處理廠走向合法。  圖/黃宥綺攝

「取締是好的方向,但有取締也要有輔導。」好名賸餘土石方及營建混合物資源處理場負責人林智賢認為,政府應輔導非法處理場符合法規,並加速合法程序作業。對此,先前新北市環保局提出「一法四原則」,輔導非法業者合法化。除要求業者依《廢棄物清理法》進行申報管理、落實營運紀錄外,營運場內也必須符合「揚塵不逸散、泥水不外流、環境不髒亂、不露天燃燒」四原則,期盼能藉此解決營建廢棄物消化不良問題。

去化量不足 堆置棄土非長久之計

除營建剩餘物處理場不足外,營建剩餘物也面臨無法再利用的棄土「末端消化」問題。林智賢以好名的處理場為例,營建廢棄物通常分為土石方、廢木材、廢塑膠三大類。營建剩餘物進入處理場後會先經過人工初選、電磁選等程序,分類出可再利用的廢棄物。土石方經加工後變成細沙及碎水泥塊,能作為混凝土基礎材料,廢木材送至合法處理場做汽電共生,而廢塑膠及其他可焚燒的廢棄物則送進焚化爐。

廢棄物通常分為土石方、廢木材、廢塑膠三大類,以好名賸餘土石方及營建混合物資源處理場為例,通常有八到九成的廢棄物可被再利用。 圖/姜期儒攝

「目前來講,問題大部分是在末端。」林智賢表示,雖營建剩餘物進入處理場後會先分類出可再利用的廢棄物,但仍有一至兩成不可再利用的棄土需要末端消化處理。他進一步說明,目前場內的棄土必須送至苗栗的掩埋式土資場堆置,而自從基隆的月眉土資場因環境問題停收之後,北部地區的棄土處理成本便因此提升。

經過分類處理過後的棄土,將送至目前的最終處置場所「掩埋式處理場」,且每年中央政府會核准處理總量及掩埋總量。然而,掩埋式處理場也有最大負荷量,不可能無止盡地堆置棄土,因此並非營建剩餘物處理的長久之計。

為解決廢棄物去化需求 填海造陸成選項

營建廢棄物去化量大,台灣掩埋式處理場容量亦有限。根據環保署2018年預估,一般事業廢棄物最終處置設施中,剩餘掩埋量約283萬公噸,距離掩埋場容量飽和僅剩約三年。新設的掩埋場又因民眾「鄰避效應」心態,無法順利興建。

對於處理不適合燃燒的廢棄物,因陸上掩埋設施有限,環保署推動多項再利用措施,其中即包括填海造陸。為了兼顧海域生態與安全,環保署選擇優先以無害且安定、或經無害化及安定化之不可燃廢棄資源物、營建剩餘土石方、清淤及風災土石泥為填海造陸的原料。在內政部營建署自1991年推出「營建剩餘土石方處理方案」中,也提及營建剩餘土石方可用於填海造陸,後續在許多縣市也出現填海造陸的開發計畫,料源多以營建剩餘土石方為主。

行政院於2005年核定的「台北商港離岸物流倉儲區填海計畫」目的即為解決台北地區的工程無害廢棄物與剩餘土方。據《中國時報》報導,近期開發單位判斷整體北部地區的工程剩餘土石產出量已超過土資場填埋負荷,因此預計增加工程年收土量與運送時間,目前環保署已召開「臺北商港物流倉儲區填海造地計畫第四次環境影響差異分析報告」審查。

 「其實像台北港這類填海造陸的計畫,有它存在的必要。」社團法人循環經濟學會秘書長徐敏晃表示,處理營建剩餘土石方與營建廢棄物最大的問題在於通路太少,為了去化這類體積龐大的廢棄物,快速達到再利用目的,將其用於填海造陸或鋪路等大型公共工程是最有效且容易的方式。

從建築工地拆下的土木工程、建築物,稱為營建剩餘物。營建剩餘物運至廢棄物處理廠後,通常交由怪手處理,進行物質的分類、篩選。  圖/黃宥綺攝

雖然填海造陸為目前處理大量營建廢棄物最容易的方式,但其工程可能對台灣沿海生態造成影響。早在1988年,高雄市政府為解決該地區剩餘的事業廢棄物及營建廢棄土,向行政院提出「南星計畫」並經批准,以爐石、煤灰、剩餘營建土石為料源,開始實施填海工程。但2014年曾有環保團體指出,計畫實施後,高雄市小港區的海底重金屬含量超標。

對此,台灣水資源環境保育聯盟辦公室主任粘麗玉表示,由於政府管控不周,南星計畫中除了營建廢棄物外,還參雜未妥善處理的有害事業廢棄物,甚至醫療廢棄物,造成填海過後的重金屬溶出及土質不穩定。她補充,填海造陸終究是在海裡以人造方式生成陸地,在海流長期沖刷下,用以包覆廢棄物的不透水層會有破碎的疑慮,可能導致地層下陷危機。

目前台灣已將海上填埋場分為供土石泥填埋的「安定型」與供廢棄物填埋的「管控型」。「安定型」主要接收性質安定的固體廢棄物,「管控型」則接收經無害化且安定的事業及一般廢棄物,且將施作阻漏工程來防止潛在汙染。對於工程實施間的營建剩餘土石方總量追蹤與管制,也利用定位系統隨時監測。對此粘麗玉指出,雖然目前已針對填海造陸工程制定相關法規與環境監測機制,但目前相關計畫由地方政府審議,中央政府未嚴格監督與管控工程,缺乏有效管理機制,也難以掌握填海廢棄物的品質。

在填海造陸方面,由於國外執行較有經驗,管控與做法比起台灣更加成熟,因此國外多成為台灣填海造陸政策參照的範本。

台灣水資源環境保育聯盟辦公室主任粘麗玉認為填海造陸長期在海流沖刷下,用以包覆廢棄物的不透水層恐破碎,導致地層下陷危機。  圖/陳宣懿攝

民間與政府聯手 日本填海造陸制度完備

日本為亞洲填海造陸大國。1983年,日本政府開始進行「大阪灣鳳凰計畫」,大阪灣鳳凰計畫是以廢棄物造成的島嶼,同時也是日本唯一核准「廢棄物處理」及「填海造陸」的地區。

「日本海域底部土層為黏土,且內灣多,比較適合填海。」謝和霖說明,因為受土質影響,日本的污染物質較不易擴散,因此填海的環境比台灣安全。為了有效管理大阪灣計畫的施行,日本政府於1981年設置《廣域海邊環境維護中心方法》,並成立法人團體,由廣域臨海環境整備中心負責管理、監督。

看守台灣協會秘書長謝和霖認為日本雖地理條件優越,但仍以小心謹慎的態度執行填海造陸計畫,值得台灣效法。  圖/姜期儒攝

除法人團體外,大阪灣計畫由多方組織共同商議,包括環境省、國土交通省等。在大阪灣鳳凰計畫中,掩埋場除蒐集鄰近地區的各種廢棄物,並用於填海增加陸地面積外,也增設四座垃圾掩埋廠。廢棄物運至掩埋場後,經由嚴密的把關,以及檢查、監視系統,才被准許進入海洋埋放,以確保廢棄物不會對海洋造成生態污染。謝和霖說:「雖然日本填海條件優越,但他們仍謹慎填海,日本願意付出必要的代價避免環境污染,反觀台灣並非如此。」

此外,循環經濟也是日本推動此項計畫的重要原因之一,因此日本政府也特別設置《促進循環社會基本法》,希望能有效達到廢棄物再利用。過去在大阪灣鳳凰計畫的評估階段,日本舉辦環境促進領導人會議,並進行環境監測,向居民以及企業提供相關資訊,進行風險交流、資訊流通,建立彼此信任基礎。完工後,除了建設全面的環境管理系統外,大阪灣管理單位也定期檢查生態環境,並利用再生海堤以種植海藻床,用來淨化水質,保持生態完整性。

中央統一規劃 新加坡填海造陸控管嚴密

除日本外,位於新加坡本島以南公里的新加坡實馬高堆填區(Semakau垃圾填埋場)也是利用廢棄物造島。該島從1995年新加坡政府開始興建,並於1999年正式啟用。有別於日本委託法人團體,新加坡由國家環境局負責統籌、規劃、監督。

在廢棄物處理方面,新加坡實馬高堆填區僅收未經固化、穩定化的飛灰及底渣、不可燃廢棄物,且須通過新加坡毒性溶出程序(Toxicity Characteristic Leaching Procedure, TCLP) 的毒性溶出標準,確認無誤後才准許填入海。另外,新加坡政府也在填埋場附近設置監測井,並且定期採樣海水水質,以監督污染滲出情形。對此,前環保署署長沈世宏表示,因台灣多由地方機關管理,在監督、稽查上較為困難。他補充在管理方面必須效法國外的透明開放,並且新建監察機制。

填海造陸存疑慮 中央、地方應合作管理

在填海造陸工程進行期間,附近居民常因無法掌握其進度與填海廢棄物品質,擔憂自身居住環境受到影響。為了減輕居民疑慮,嚴謹的規範與監督制度必不可少。地球公民基金會副執行長王敏玲表示,除了中央的統籌管理外,如何建立地方的監督機制同樣重要。政府須統整、開放相關資料,幫助民眾理解與參與管制,再搭配社區定時巡查制度,隨時把關工程進度。在規範與監督機制雙全的情況下,不但能有效管理填海造陸廢棄物的流向,也使台灣填海造陸的規範更臻完善。