枯朽枕木上的雙軌人生：舊法如何海納公務員的多元職涯？
【專題記者劉亭妤、張博涵、羅子恆、吳凱西綜合報導】民國111年4月1日，石明謹接受我們的採訪，這是他脫下警察制服的第一天。一如既往的是一席鮮豔的中華代表隊球衣，那是他不願脫去的第二個生命，足球。「別人說：『你今天下班後人生就可以海闊天空。』我說沒有，我的人生一直都海闊天空，端看你怎麼看這個世界。」石明謹自信地分享著最後一天當警察的體悟。被告席上的員警 雙軌人生現公服法爭議86年7月，石明謹步入台北繁忙車陣，成為交通警察，然而，身體裡不止息的除了車潮川流，還有為足球沸騰的熱血。91年，他投入所有積蓄創辦《足球主義》雜誌；100年起，受電視臺邀請擔任足球賽事評論員；108年起擔任中華民國足球協會紀律委員會委員，「我從小就是個很瘋狂的足球迷。」石明謹看到台灣的足球環境亟需改變，坐而言不如起而行，展開斜槓人生。在擔任交警時持續貫徹他的熱情，每逢賽季期間，即使上班12小時，睡眠時間僅有四個半小時，他仍在球評桌前播報凌晨開打的球賽。被問到：這樣不累嗎？石明謹回覆：「每個人的時間分配都是一樣的，問題就是你投注在什麼事情上面，人沒有不斜槓的，重點不是時間分配，而是你重視哪件事情。」石明謹對足球的執著，由此可見一斑。 石明謹身穿中華代表隊主場球衣，笑得燦爛，回憶起過去精彩的斜槓人生，他深信自己的能力可以為體壇與公職界的未來帶來改變。 圖／張博涵攝石明謹相信自己的價值藉由雙軌人生能更有效地發揮，然而，警局上級長官卻不這麼想，認為他違反《公務員服務法》（以下簡稱公服法）中不得兼職的規定：未經機關同意而頻繁兼職，以致公務員形象受損。去年12月移送懲戒法院，遭判降級和新臺幣20萬元罰款，石明謹雖提出上訴，仍被駁回，只能接受維持一審判決的結果。隱性兼職需求視而不見 公務員身陷舊法囹圄公服法制定於28年，此後並沒有做大幅度的修正，其中許多規範已跟不上時代趨勢，如第13條「不得經營商業」及第14條「不得兼職」，二者在經濟、勞動型態愈趨多元的情況下受到極大挑戰。 圖為民國27年武漢會戰前拍攝的國民革命軍。《公務員服務法》制定於28年並沿用至今，同一條法律約束了當時的公職人員與現代公務員。 圖／台灣公務革新力量聯盟提供法規內容預設：兼職頻率與時長將對公務員的工作造成不良影響，公務員若耗費過多時間與精神在第二份工作上，可能導致公共服務的品質下滑。以公服法第14條為例，法條寫到除了法令規定之外，公務員不能兼任公職或其他業務。銓敘部法規司副司長雷諶透露，現今根本沒有法源依據允許公務員兼職其他業務，意即單看法規內涵，公務員沒有任何兼職的空間。在交通部轄下單位執掌人事業務的小潔（化名）也表示，自己認同禁止兼職的規範，因為該單位的工作在固定工時之外也偶有假日勤務，若有兼職恐怕會影響正職效率。然而，現實世界並非如此運作。110年因新冠肺炎衝擊民生經濟，交通部推出汽車運輸業紓困振興方案，意外發現請領薪資補助的駕駛中，竟有805位具公務員身份，其中130人被認定違反兼職規定。我們在採訪過程中也發現許多公務員有兼職的經驗：某中學主任陳淨燕表示，曾有同事因經濟窘迫，選擇在下課後兼職洗碗工；在某交通部轄下單位工作的約聘人員明沂（化名）則是抱著打發時間、賺些外快的心態，下班後至餐飲業打工，一次四小時、一週四天，25年來不曾間斷；從事軍職的里昂（化名）透露，曾有同袍至修車廠打工，而他也曾在假日教小朋友溜直排輪，甚至為了不留下兼職的金流證據，以當面收現金的方式收取報酬。 里昂（化名）是中華民國國軍，過去曾在軍職工作之餘從事直排輪教學，賺取外快。 圖／里昂提供，劉亭妤、張博涵攝此外，隨著年金制度不斷變革，公務員的薪水開始難以保障退休後的生活品質，許多公務員因經濟因素不得不兼職，前桃園市公務人員協會理事長賴維哲認為，只要在不違反利益衝突及現行法律規範下，應該容許兼職補貼家用並酌以放寬，「不然公務員其實真的有苦難言。」「因為條文看起來就是嚴到不行的不准兼職，我們所有的解釋都只有一個目的：為了放寬。」雷諶認為現行法規確實過於嚴苛，因此銓敘部利用函釋（註一），斟酌各式兼職個案是否影響本職工作，再給予適當的開放。銓敘部更於108年11月正式明列允許兼職的工作型態，相對於不得兼任其他「業務」——反覆從事相同類型的事務，只要個案不是經常、持續地從事該事務，就不會被認定為業務，從而不違反公服法。註一：函釋為解釋函令，針對法規有疑義之部分，為求法令適用能統一所作成的法規解釋，有針對通案抽象法令為之者，亦有針對具體個案指示涵攝者，類型不一。函釋用字難精準 偶一為之爭點重重然而，在函釋中，「經常、持續」等描述卻成了判定個案時的模糊地帶。石明謹從100年開始擔任愛爾達電視臺球評，播報世界盃足球賽、歐洲冠軍聯賽、歐足總歐洲聯賽等，至107年共出席190次。懲戒法院的判決書中認定石明謹兼職次數頻繁，但兼職頻率在法規上並不見精準規範，只是單純以「偶一為之」等字眼來禁止公務員經常性兼職。然而「偶一為之」的標準為何，又該由誰定義，皆不得而知。國立政治大學公共行政學系教授施能傑說：「什麼叫偶一為之？非經常性？標準由誰判斷？很多爭論點就在這個地方。」話雖如此，標準模糊的結果無法完全咎責於立法機關。因每個工作的內容都不同，法條難以清楚規範工作頻率，「偶一為之真的拉不出具體的界線。」雷諶表示，銓敘部無法一一了解個案兼職是否會影響公職，因此只能交由各機關判斷，「若機關認為一個禮拜從事三天兼職不算經常、持續，銓敘部也尊重，畢竟沒有統一的標準。」政大法律學系教授張桐銳也補充，法律很難以一段條文規範所有人事，何謂經常性，就只能依個案來判斷。長官握生殺大權 公務員兼職無「法」自保「以前的長官沒有意見，他覺得很好，還來跟我要簽名。」先後在臺北市政府警察局大安分局、萬華分局的兩任分局長，皆允許石明謹在交通警察工作之餘擔任足球賽評，換到了現任分局長，卻踢到鐵板。但石明謹不怪罪現任長官，反而希望透過制度的通盤檢討，改善整體的兼職審查亂象。台灣公務革新力量聯盟理事長何昀峯點出個案兼職審查的問題，「函釋只能做價值判斷，個案審查是讓主管機關有最大的權力要你生還是要你死。」對此，雷諶回應，雖然最終的認定與移送懲戒的權力皆為機關首長掌握，但機關首長理應參考人事主管的建議和考績委員會（註二）的評估結果，「權在他（主管機關首長），但是他會透過一個民主或是內部合意的機制去做決定。」執掌人事業務的小潔也補充，考績委員會中包含機關首長、人事主管以及部分職員，並非由長官憑個人意見武斷決定。雷諶更強調，假使機關首長有恣意裁量之嫌，當事人可以透過司法審查的方式來確認、保障自身權益。註二：考績制度是人事行政的管理制度，對國家公務人員在一定期間內的工作成績進行考核和評價，以此作為公務人員升降、調轉、培訓、獎懲的依據。石明謹對此卻不予苟同。他無奈地分享，自己的懲戒案第一審，法院僅參考臺北市政府提供的資料便做出判決，並沒有開庭，「法官覺得不需要你答辯，公務員就是要聽長官的，有什麼好答辯？」石明謹解釋，銓敘部授權主管機關判斷個案兼職是否影響工作，因此當主管機關已認定個案違法兼職並送來起訴書，懲戒法院將沿用主管機關的判斷為主，公務員難在司法中獲得翻案的機會。與其與主管相互猜忌、勾心鬥角，並戰戰兢兢地承擔被送懲戒的風險，公務員真正期盼的是更明確、清楚的許可兼職規範，使兼職的權利受到保障。施能傑表示，現在的制度即一場模糊仗，公務員難以保證正在從事的兼職工作合法；更甚者，即便是銓敘部，都無法確保個案被主管機關送入懲戒法院後，能夠在法律上站得住腳，「我們解釋時都會提醒當事人，如果是涉及司法判決，我的解釋法院是可以不採納的，所以你自己還是要斟酌。」雷諶無奈道。斜槓世代來臨 定義兼職成困境除了兼職審查方式引發爭議，在工作型態愈趨多元的情況下，如何定義兼職，也成了執法的困難之處。「不只饒舌輕鬆罩，量產軍公教，考上公務員。」饒舌歌手八八男（何世堯）多次在歌詞中提及過去任公職（臺中市政府農業局農地利用管理科科員）的生活。白天上班，晚上寫歌，若接到表演就請特休假，但八八男在職場中需保持低調，「我那時候覺得很不舒服，因為怕被人家弄，公務員身分阻礙了我的音樂發展，所以後來我就離職了。」 饒舌歌手八八男（何世堯）過去曾任臺中市政府農業局農地利用管理科科員，經歷白天上班、晚上創作的生活。 圖／八八男提供八八男認為公服法已不適用於現今社會，尤其在斜槓世代中，「工作」的意義正在改變，「現在盈利模式這麼多，直播、業配、YouTube收益是不是兼職？」雷諶同樣有感於時代變化，驚訝地說：「沒想到有一天連對著鏡頭吃東西都可以賺錢！感覺好像耗不了他的時間、精神，這跟以前立法的時代差太多了。」為因應多元的勞動型態，銓敘部曾在函釋中說明公務員可以經營YouTube，但不得營利或從事業配行為。雷諶解釋，因業配與行銷、促銷有關，可能同時涉及經商和兼職，但經商的懲罰較重，銓敘部希望未來修法時能將業配認定為兼職。公務員難追求興趣 公職牢籠箝制人才發展除了營利行為，公務員若參與非營利團體並獲取報酬，也需事先取得主管機關的許可（註三）。石明謹懲戒案的判決書中就提到，石明謹未經服務機關許可，擔任足協紀律委員，共出席五次並領取5400元的出席費、交通費，違反公務員不得兼任業務的規定。對此，何昀峯表示不認同，「非營利行為有什麼好許可的，連報備都不用。」註三：《公務員服務法》第14-2條：公務員兼任非以營利為目的之事業或團體之職務，受有報酬者，應經服務機關許可。機關首長應經上級主管機關許可。而在現行規範中，非營利團體包含社團，報酬包含餐費、車馬費等。「台灣有幾十萬公務員，這些人在當上公務員的那刻起，就沒辦法參與他喜歡的活動。光是公務員本身，我們就限制了多少人才，限制了多少投入在這個環境的力量？」石明謹舉例，教育部體育署為推廣運動，在部分聯賽中提供球員賽事補助，但台灣許多運動員在擔任教職後便不能請領補助，導致他們因經濟因素被迫放棄運動，與體育署的初衷背道而馳。鬆綁與否的拉鋸戰 走向開放會使公務員失職嗎？事實上，公服法的改動與社會大眾對公務員的想像息息相關。施能傑認為銓敘部不願大幅度鬆綁，是因我國社會對公務員抱持極高的期待。他舉例，西方國家多認為公務員與國家之間類似勞資夥伴關係，與一般勞工無明顯區別，「如果是這樣，那以《勞動基準法》直接規範公務人員也無不可。」張桐銳也表示，只要社會有共識，公服法就可以朝民眾期望的方向走。然而不可「瀆職」是目前台灣社會反對公務員兼職的主因。全國教師工會總聯合會副秘書長張旭政認為，開放兼職會使公務員覺得自己不必盡忠職守。交通部轄下單位人員明沂更補充：「公務人員是透過國家考試選任的，應該把專業發揮在工作，不需要去兼職。」但施能傑並不認同，假如公務員因兼職而怠慢行政效率，可透過考績制度懲罰，「所以這個反對理由我覺得一點道理也沒有。」顯然若想推動法律的修正，首要目標即是翻轉民眾對公務員的認知。其他社會上的聲音則認為開放公務員兼職，可能使工作機會縮減，影響民眾的工作權益。對此雷諶認為，修法是要在禁止兼職的前提下適時放寬，並非完全開放，畢竟「已經有俸給制度性的保障，我不認為公務人員有理由去追求其他個人成就。」不過，石明謹卻不認同「與民爭利」的說法，「你有沒有想過人家為什麼要請一個交通警察去當球評？因為你對他（電視臺）來說有價值，如果請不符價值的人來，對有能力的人和雇主來說都不公平。」 網路上民眾反對公務員兼職的言論，如附圖。（資料來源／立法委員王婉諭臉書粉絲專頁、資料整理／張博涵、圖表製作／劉亭妤）銓敘部投鼠忌器 修法道路遍布荊棘見銓敘部網站，我們發現兼職類的函釋共逾百例，但逐案函釋絲毫趕不上現代快速增加的工作型態。修改法規的迫切需要，銓敘部看在眼裡，「我們106年就試圖擬定準確的規範，規定公務員兼職每周時數及報酬上限，工時是20至40小時、薪資約為基本工資。」雷諶說明。然而草案未公開、尚處研究階段時即遭媒體走漏，引來民眾與公務員的負面批評，「後來那個草案我們就撤了，一朝被蛇咬十年怕草繩，我們就再也不敢提到這個案子。」雷諶用「慘痛經驗」形容該次草案研擬，但若不做出改變，同樣的輿論將一再地迴盪社會與政府之間。這次，銓敘部決定修改公服法。三月底，立法院於一讀審查該法中有爭議的條文，包括14條的兼職、13條的經營商業。其中兼職規範改為同意制，規定任何有報酬的非經常性兼職皆需申請服務機關同意，而參與非營利團體事務則不再須經主管機關核可。雖說是該法十年來最重大的全文修正，但在部分立法委員眼中修改幅度仍然不足，立院無法取得共識，因此被擱置保留。本次銓敘部的修正方向，與張桐銳的想像不謀而合，「未來草案若通過，就會全部許可制，就會有比較明確的規定來個案處理，不會全都依賴函釋。」施能傑提出另類修正方向，建議參考美國法律採取的「紅燈理論」，即是法律認定沒有利益衝突問題的兼職都可以去做，但此理論的前提是把紅燈明確定義，「如何判斷利益衝突？他們的政府倫理局會發布方針 ，說明什麼情況是利益衝突，或是有疑慮的話也可以請教他們。」鬆綁、限縮、明律、全部許可......，改變的方式有很多，但任一改動都難以推行，最大因素在於公務體系相關議題得不到大眾的關注和支持。雷諶說：「公務員當然希望開放，但民眾一定不希望更開放，現在工作機會有限，如果這麼多的公務人員出來搶，民眾未必樂於接受。」更別提立法部門的態度，台灣警察工作權益推動協會理事長陳建宏表示，與黨團立委討論開放兼職的想法時，因為立委無法從中獲得選票與媒體曝光，可明顯感受到在對方眼中這並非急迫議題；何昀峯也指出公務員的選民支持基數有限，公務議題不論是執政黨或在野黨都沒有興趣。球評先發上陣！ 聲請釋憲盼改革現行法規除了讓現職公務員無所適從外，也影響著欲踏入公務體系的年輕人。國立臺灣大學應屆畢業生貝貝（化名）有報考公職的規劃，但因自己目前參與人聲樂團，擔憂未來若進入公職，將有違法之虞，「我擔心演出也算兼職，所以有點退卻。」「如果將來有機會推動修法，那是讓後面的公務員可以少一支架在你脖子上的刀。」石明謹認為現行公服法損害了《中華民國憲法》保障的人民基本權，包含工作權及集會、結社自由，目前正為聲請釋憲做準備，將與民意代表、工會聯手，收集相關案例並預計於六月份提出聲明書。此刻，石明謹雖暫且委身於懲戒法院裁決結果並退出警界，但他也因此可以跳脫個人，站在全體公務員的角度，以另一種方式改變現況。若要朝鬆綁的方向前進，有兩條途徑能打破現況，一是提案修法鬆綁，二是放寬函釋解釋空間。前者將面臨輿論的考驗，後者端看銓敘部的解釋方式及態度，可能又會陷入標準模糊的窘況。施能傑呼籲，公務員為保障自身權益，對法規有疑慮時須多詢問機關人事單位，避免觸法。「服務民眾，把事情做好。」施能傑認為這是公務員的核心價值，陳建宏則相信警察的工作精神是法治、保護弱小，且在不違反工作本質的情況下，兼職是個人的基本工作權，應該被許可。陳建宏語重心長地說：「我們先是人，成為公民後，再成為警察，脫下警服後我們是公民，應該享有公民的權利。」雖然零星，改革正在發生，但若無法從中獲得民眾關注，耗盡再多力量都是徒勞。要想從法制面著手，尋求一勞永逸的辦法，還須讓大眾拉近自身與公務員議題間的距離，才能完善全體公民的權益。
