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第1747期
勞動保障外的作田人 農民職災誰保庇?
2021-04-28
作為農田中的保護傘,農民職業災害保險是否真能夠替農民遮風避雨,又或者只是毫無用處的空傘架呢? 圖/江俊緯攝【專題記者詹和臻、陳卓希、邱海鳴、江俊緯綜合報導】「我受傷是兩年前的5月6號,我永遠記得那一天。」農機操作員洪國華回想起被農耕機壓斷腿的那天,仍然心有餘悸。「爸爸,帶我去蹦蹦!」在洪國華的三歲兒子眼中,爸爸賴以為生的農機只是會發出「蹦蹦」聲的玩具。殊不知,那天應兒子要求去田裡「蹦蹦」的洪國華,差點被失控的農具奪去性命,眼看著金屬製的笨重農機朝自己襲來,他卻來不及反應,應聲被擊倒在地,「短短兩秒鐘之內,你只有一個想法,死啊。」洪國華頂著刺眼的陽光,站在雜草叢生的農地中,重現兩年前被農耕機猛力撞傷右膝蓋的場面,並擺出倒地無助的神情。雖然事發後,洪國華幸運地重建斷裂的十字韌帶,但為了營生,手術後他強忍著劇痛立刻接續工作。他模擬當時用繩子將塑膠椅吊起作為階梯,再以左腳用力蹬上發財車,才能順利上下農機,「(開車時)用左腳踩右側的油門,避開沒力的右腳。」「什麼農民職災攏嘸啊(都沒有),我從來沒聽過,不知道。」洪國華回憶,當時他只慶幸能活下來,醫院和農會從未向他提及理賠事宜,至於治療的開銷,因為他沒有加保農民職業災害保險(以下簡稱農民職災險),無法申請職災理賠,只能摸摸鼻子認命,繼續工作想辦法賺回來。然而,發生意外兩年至今,他的右腳仍會在行走時隱隱作痛。 屏東縣農機駕駛員洪國華兩年前右腳十字韌帶斷裂,動完微創手術後卻直接工作,沒有養傷及復健,至今仍可看出右腳微跛。 圖/邱海鳴攝洪國華的案例只是冰山小角。根據行政院農業委員會(以下簡稱農委會)統計,民國109年農業就業人口為55萬餘人,且這些農業就業人口平均年齡高達62歲,如此龐大且高齡化的群體,卻被排除在《勞工職業災害保險及保護法》(以下簡稱勞工職災險)之外,沒有被視為相同的勞動力,那當前能夠保障農業工作者的權益是什麼?<b>同是勞工卻兩種制度 <b>農民職災險功能薄弱 《農民健康保險條例》(以下簡稱農保)為保障農民權益的主要法令,希望讓農民享有與一般勞工相同的保障。台灣於107年修正農保部分條例,全面試辦農民職災險,保障從農者的職業安全,補貼農民因職業災害產生的傷害、身心障礙、就醫及喪葬等花費,保費為每月新台幣25元。農民職災險採自願性投保,農民只需月繳保費15元,另由政府補助10元。不過,低廉的保費卻沒換來顯著成效,據108年行政院院會議案公告,全台農民投保率僅有15%,以今年桃竹苗地區為例,農民投保率皆不及三成。農業工作者投保農民職災險須符合兩種身份:一、具有農保資格的實際從農工作者;二、現在有實際從農工作,但已領過勞工保險(以下簡稱勞保)或其他社會保險者,能以健保第三種類人身份申請加保。此外,農委會現在也正增修範圍,希望納入不具農保身份、但有實際務農的實耕者。農民職災險積極廣納多種身份,原因在於,先前的農保,無法落實農民健康給付的功能。「農保本來就是掛羊頭賣狗肉,雖然叫做農民健康保險法,但實際就是領退休金。」國立政治大學法律學系副教授林良榮解釋,現在的農保雖仍具「健康」保障,但因為給付過低,逐漸被84年實施的《全民健康保險條例》(簡稱健保)取代。而現在農民投保農保的首要原因,是為了在退休時,領到相當於勞保老年給付的「老農津貼」。為保障農民工作權益,農委會開始試辦屬於農民的職災險,林良榮認為,農民職災險應比照勞保制度做整合。他以4月23日通過的勞工職災險做比較,此法將原先勞保的「職業災害」項目單獨立法,不僅提高補償給付、完善職災認定機制,更擴大納保範圍,被稱為「勞工節最好的禮物」,但法定勞工範圍卻不包括農民。林良榮分析,勞工職災險單獨立法,能更有系統地保障各領域勞工,「但勞工的給付提高,農民跟一般勞工的給付就會有明顯落差。」他說明,同樣付出勞力工作,但農民和一般勞工卻使用兩套職災保險制度,導致受到的保障不同,對照改善後的勞工職災險,凸顯出農民職災險的功能薄弱。<b>田間傷害難舉證 <b>理賠審理程序亦冗長 農民只有在工作中傷亡,才能獲得農民職災險理賠,但判定上卻存在模糊空間。林良榮說明,農民職災險強調「先傷後病」,即優先辦理職業傷害,而暫緩理賠慢性職業病,因為判定職業傷害遠比隱性疾病容易。除認定職業疾病困難外,相關醫療服務也尚未完善。目前全台只有兩家農民醫院,其中一家是國立臺灣大學附設醫院雲林分院,該院環境及職業醫學部主治醫師李念偉說道:「農民來看診的很少,一年大概十幾個而已。」而且多為明顯外傷,少有農民因為職業病就診。他另提及,慢性的骨科疾病應該為農民職業病大宗,但現在農民職災險並未保障,導致農民就診意願低。疾病發生不像外傷有明確的時間、地點,因此農民難以舉證。「農民說噴農藥導致職業病,說不定是阿伯自己愛抽菸、嚼檳榔。」林良榮解釋,目前台灣沒有專精農業醫學的專家,因此在判定農民職業病時,不免難以鑑定。另外,農業的工作場域自主性高,上班時間和路徑會依據季節、天氣或供水時間等因素改變,通勤時的職業災害沒有統一判斷依據,使得保險理賠條件更難認定。「阿伯從農途中,可以繞一下先去吃個早餐啊!」林良榮舉例,下雨也可能導致農民臨時更改上班路線,而農民職災險並無考量這些不確定因素,反倒全然由農民自行舉證。農業職災的舉證程序涉及法律知識、網路操作,需要農民自行提出資料佐證,常讓理賠對農民來說是可望而不可及。屏東縣養豬戶許先生(匿名)憤慨說道:「小傷還可以照相,有的人已經躺在那邊,要怎麼照?」他還提出,多數老人家不會用手機,農民職災的舉證制度,仍有諸多改善空間。高雄市美濃區農會總幹事鍾清輝分享,曾有農民在深夜巡田時發生意外,申請理賠時,卻被懷疑是要去朋友家裡喝酒的「假職災」。經由農會協助後,透過行車事故鑑定,證明農民當時穿戴著雨鞋,輔以當地輪番灌溉的時間表、委請專家協助農民製作的路線圖,才成功幫助農民取得職災理賠,舉證過程耗費諸多人力和時間。 屏東縣農民鄧振宗在採收檳榔時,左手拇指不慎被農刀割傷,他表示,為了生計,受傷也無法休息,更無暇顧及傷口有破傷風的可能性。 圖/邱海鳴攝儘管如此,與農民第一線溝通的農會,只能負責幫農民辦理申請程序,最終認定仍交由勞動部勞工保險局(以下簡稱勞保局)。然而,勞保局不諳農業事務,導致諸多理所當然的田間耕作常態或傷害,卻需花上冗長的判定時間,以及勞保局、農會及農民之間數次溝通。屏東縣長治鄉農會經辦洪怡芬分享案例,一對夫妻在田裡灑水時,老婆幫忙牽水管,卻不慎絆倒導致膝蓋受傷,農會協助申報後,勞保局竟回函詢問工作時牽水管的原因,「牽管一定需要協助,在田間是很稀鬆平常的事情。」洪怡芬無奈地說。前屏東縣政府勞工處處長林德輝也強調,勞保局的審議委員未必了解農耕生態,所以農會需要花更多心力解釋及舉證。面對難以認定的農業職災案例,勞保局也會轉交農民健康保險及農民職業災害保險監理委員會(以下簡稱農監會)協助、提供專業農業知識。被聘為農監會委員的鍾清輝形容道:「像是再一個複審的機會,怕會錯殺農民權益。」此方法雖然提高審核理賠的正確率,但同時也顯示出農保特殊的法律地位,不像勞保原先就由各領域人才進行審查,農業職災卻需要另組織單位判定。<b>農民身分難認定 投保、請領困難重重 「其實一開始是要把勞工、農業、漁業、軍公教,統一包在國民保險(註一)裡的。」前嘉義縣政府農業處處長林良懋補充,但各職業的工作內容差異過大,難以統一訂立保險身份及理賠申請,所以最終選擇分開納保。註一:國民保險(簡稱國保)為一種政策概念,主張所有職業都應該享有同等的社會福利,並未實際辦理。然而,各自立法後並沒有妥善分配接管單位,農保仍全權交由勞保局負責管理,使農民職災險缺乏農業領域專家和適用的審核制度,導致職災判定過程曲折,更顯示出農保、勞保條件的不平等,甚至連最基本的農民身份認定,也依舊懸而未解。如何界定納保人身份,定義出農民與其他勞工的差別,為各自納保後的首要難題。研究勞動法領域的林良榮表示,農保在被制定時,斷定農民都是長期務農、藉此營生的人,在這樣片面的思考模式下,認定長期務農者理當擁有自己的農地。因此,農保資格大多以農地為判斷依據。「時代轉變、從事農業的生活型態變得多元,就產生了很多人沒有農地,但實際在從農工作時發生職災。」林良榮補充,現今有諸多投身休閒農業的都市農,或是政府大力推廣的青農,這幾類從農者多半沒有自己的農地,但有務農事實,也可能發生農業職災。同樣可歸類為農民,但農保卻將他們排除於保障之外。農業保護傘外,仍有一群身份沒被界定的農民。雲林縣青年農民聯誼會總會長陳鳳義提出,現在農民職災險存在癥結,因為農民需要有農保資格,才有投保農民職災險的門檻,「很多真正的農民沒有農保,但是很多不是正常的農民有農保。」台灣目前僅劃分出農民與勞工界線,但仍有一大區塊需要被界定的農業工作者。農民被強制與勞工身份畫出區隔,更導致農民職災、職業病難以認定。有在務農的林德輝說道,農業屬於特殊工作,台灣有諸多兼業農,上午耕作完、下午從事其他行業的工作,職災分類變得困難,「像中暑過熱、心血管疾病,怎麼知道農民是因為其他工作,還是從農造成的?」 菜農林春生注重工作場域的安全,要求員工要穿鞋工作,包裹頭部防止中暑,希望將農民受傷的機率降到最低。 圖/邱海鳴攝林德輝補充,勞保配有專門預算和職業醫師,負責預防與認定勞工職災,但農業部分,卻沒有人教導農民安全知識,「應該涵蓋到所有勞動力,不應該只在有勞保身份的勞動力者。」他認為,勞動部職業安全衛生署(簡稱職安署)範圍涵蓋士農工商,農民和其他工作者一樣,都是付出勞動力工作,勞動部應該也要照顧到農民。「保險是風險管控,跟場域、地點有很大關係。」林良懋提及,現行的勞工職災法,區分出各行業別,計算不同行業的費率,但農民職災險卻沒有分類。實際上,農民在不同環境、從事各類務農,危險程度會有差異。保證責任台灣佳沛果菜生產合作社理事陳育旗談道:「在外面(務農)比較危險,有水會掉下去,保費應該要加高一點。」而在裝置齊全的溫室中耕作,發生職災風險較低,保費應該因應工作安全程度做出區隔。<b>讓預防先行於救濟 與農互信成宣導關鍵 「15塊保險,我一天吃一顆蛋,身體還會比較強壯一點。」陳育旗笑說,他認為農民職災險的保障內容不完善,認定職業傷害的標準也模糊,不如自己另外保意外險,或是與農業工作者共組職業工會,加入勞保,在較健全的職業災害制度下受庇護。農民除了會因環境,導致中暑、熱衰竭等傷害,農機操作也是傷亡的另一主因。根據《聯合報》資料庫「聯合知識庫」過去的資料顯示,全台每年約有一至兩件、因為農民操作耕耘機不慎,導致壓傷、死亡的案例。「我從國小四年級就開始工作了。」洪國華從手持的小鐵牛(註二)開始學,慢慢到高中才接觸大型農機,「因為我爸是開火黎(註三)的,我不喜歡唸書,就去開農機不讓老爸唸。」洪國華已有近三十年的農機操作經驗,但是他沒有安全防護觀念,即使再熟悉小鐵牛,還是敵不過意外突襲。註二:小鐵牛為手持操作的小型農耕機,因為比傳統耕田牛隻有更好的功能、效率,所以有「鐵牛」之稱。註三:火黎為人工駕駛的大型四輪農耕機。洪國華的經驗絕非個案。相反地,多數農機駕駛都是邊開邊學,沒有人教導才是常態。對此,林良榮指出,政府除了給予職業災害救濟之外,更應從根本做好預防受傷的教育。「沒人想到農業預防,更不可能想到教農民做預防。」林德輝點出棘手的現況。他以日本借鏡說明,日本農民擁有「自主預防」的概念,像在操作機械、割草時,農民會替自己預留一塊安全範圍,作為遠離機械的動線,台灣農民卻習慣極盡使用農地,導致發生事故時無法即時應變。除了建立農民的預防觀念外,陳育旗也談到農機附有安全設備的重要性,「進口的機械設備絕對不會有人死掉。」他描述,進口農機是密閉式車廂,且裝設空調,可防止摔落和中暑。而且,若行進間沒繫上安全帶,進口農機的移動速度會自動大幅降低。 許多農民沒有受過正規農機操作訓練,而農機也沒有安全帶等安全設備,當農機故障時,農民沒有緩衝時間可以逃生。 圖/邱海鳴攝事實上,若農民真的發生職災,現在並沒有能幫助他們重回、適應職場的措施。現行的勞工職災險皆有「職業重建」制度,但是,唯獨農民無法享有相等權利,林良榮感慨說道:「現在的農保這麼薄弱,給付這麼少,農民發生職災後,要如何重回農務工作?」針對單薄的農保制度,高雄市美濃區農會總幹事鍾清輝認為,政府應該利用施行農民職災險近四年的經驗,蒐集農民申報職災的案例,了解每個地區常見、特有的農業職災,再進一步精良相關農用設備、宣導安全觀念等,建立一套適用各地區的農業預防機制。可惜的是,根據農委會統計,目前全台農民職災險平均投保率僅有二成七。對此,鍾清輝以工作經驗分享,美濃區農會的農民職災險投保率將近四成,「重點在溝通,農會要建立好的信用基礎。」他舉例,因為美濃區有諸多客家族群,所以他會將複雜的農保資訊,轉換為客家話再重新轉述,和當地農民建立良好關係。「我們只有跟農民擁抱在一起,農民才會信任我們。」鍾清輝豪邁地笑說。 早期溫室裡最高溫可能高達攝氏45度,現在多藉由在溫室設置遮陽布,並在適當距離配放插座、風扇,預防農民在烈陽下工作時中暑。 圖/邱海鳴攝