政大大學報

幼托的第三條路─公私協力的非營利幼兒園

【專題記者曾品媛、王若璞、劉俊華、李怡瑤、楊旻蓁、翁芊儒綜合報導】一個雙薪家庭在大都會裡,雙親夾在經濟壓力與育兒的煩惱之間:公立幼兒園搶破頭、私立幼兒園學費昂貴,「生小孩」對一般家庭來說成了沉重的負擔。人口數穩定是國家強盛的基石,在普遍低薪的情況下,政府該如何帶給民眾安心的生育環境,成了政府的待解題目。

蔡英文政府上任後推動普及公共化托育。為了減輕家庭經濟負擔、提升婦女生育率,教育部在民國105年推動「擴大幼兒教保公共化」,期盼109年全國2至5歲幼兒入園率達60%,其中40%進入公共化幼兒園。公共化幼兒園包含公立幼兒園(以下簡稱公幼)與非營利幼兒園,其中非營利幼兒園預計在109年增設至1000班。

非營利幼兒園是什麼?對於大部份家長來說,還是十分陌生的托育管道,日前也有全國教師工會總聯合會、私立幼兒園對其提出問題質疑,而這些問題是什麼、能不能解決?成為非營利幼兒園能否成功推廣的關鍵。

101年實施「幼托整合」,收托2~6歲孩子的機構統稱為「幼兒園」,故幼兒園入園率以101學年起計;政府自103年營辦非營利幼兒園,故進入公共化幼兒園比率以103學年起計。幼兒園入園率=幼兒園入學人數/2到5歲人口數 × 100%
101年實施「幼托整合」,收托2~6歲孩子的機構統稱為「幼兒園」,故幼兒園入園率以101學年起計;政府自103年營辦非營利幼兒園,故進入公共化幼兒園比率以103學年起計。幼兒園入園率=幼兒園入學人數/2到5歲人口數 × 100%

整合公私幼功能 非營利幼兒園減輕家長負擔

陳小姐的孩子今年要上幼兒園,住家附近有標榜多元教學但收費昂貴的私立幼兒園,也有便宜實惠但一位難求的公立幼兒園。經濟壓力考量下,公幼似乎是最好的選擇。然而公幼需要抽籤,就算幸運抽中,身為職業婦女的她也沒有辦法在公幼的放學時間接送孩子。幼托對家長來說是個難解的問題,但在政府推出非營利幼兒園後,難兩全的情況似乎能得到解答。

教育部96年推出「友善教保服務計畫」,發現「公私協力」的模式既能維持教學品質、減少支出,家長滿意度也很高,於是在105年推動「擴大幼兒教保公共化」計畫時 ,便以發展非營利幼兒園為主。

為設立非營利幼兒園,教育部國民及學前教育署在102年頒布法規,結合公部門與民間力量,由政府提供場地、硬體設施的經費,讓機關學校及公益法人依法承辦。

非營利簡介02

非營利幼兒園的場地與設備皆由政府無償提供。在開辦一家非營利幼兒園之前,法人團體會估算營運成本,再以成本價格向家長收取學費,如此以來,便可以以低廉的價格提供優質的教育品質。

財團法人彭婉如文教基金會從95年至今已在全台成立九家非營利幼兒園,在教保的領域耕耘已久。提到興辦幼兒園的動機,基金會研發組專員陳竹儀表示,現行教育部推行的非營利幼兒園制度完善,是彭婉如基金會願意投入資源經營的原因。

非營利幼兒園推動工作專案計畫主持人歐姿秀表示,非營利幼兒園是台灣幼兒教育發展的「第三條路」。過去政府在投入學齡前教育時,只有發展公幼這個選擇,但在非營利幼兒園加入後,地方政府有了不同的發展管道。對於家長來說,非營利幼兒園也補足了公、私幼缺陷,如私幼存在著收費高、品質落差大的問題,公幼則有收托時間上的限制。

舉例來說,非營利幼兒園教保服務時間是早上八點到下午五點,公幼收托時間則為早上八點到下午四點,兩者最晚皆可延托至六點半。公幼學費雖較非營利幼兒園低,但若是家長寒暑假有收托需求,也要額外收費;且公幼不如非營利保證延托,因此若延托人數不足則無法開班。計算下來,選擇公幼所支付的費用可能與非營利幼兒園相去不遠。

時間08

除了收托時間不同外,非營利幼兒園與公、私幼在學費以及教學模式上也有差異。

公幼經費由政府出資、公務機關經營,家長只需負擔材料、午餐、交通等「代辦費」,以台北市為例,每月收費約4000至5000元,這筆金額將全數用在兒童學習上,若未使用完畢則退費給家長。

非營利幼兒園則由公益法人經營,台北市平均月費8000至9000元。台北市非營利幼兒園平均月費高於其他縣市,主因北市政府並不會額外針對學雜費補助,並非等同於全國非營利幼兒園的價格。其他縣市的價格則會因各縣市政府補助比例不同有所增減。

教學方面,托育政策催生聯盟專員呂佳旻表示,公幼教師的教學方式並不會影響到招生數,加上為了符合公家機關規範、公務人員薪水固定等緣故,即使許多研究顯示幼兒的學前教育應多元化,許多公幼仍不會調整教學方式。她也指出,根據北市教育局的問卷調查,非營利幼兒園跟私幼、公幼相比,滿意度最高,公幼滿意度則最低。

呂佳旻認為,如果公共化托育服務量不夠的話,女性的工作參與也會變低。許多婦女會因為不放心良莠不齊的私幼品質、學費太高等因素,而選擇在家教育小孩。若能創造較好的公共托育環境,不僅讓年輕人願意生育,雙薪家庭(尤其女性)也不用面對家庭與工作二擇一的問題。

教團疑制度不全 學者認為問題多可解決

非營利幼兒園由民間公益法人承辦並由官方監督。對政府而言,設置成本比公幼來得更便宜;對家長而言,收托時間彈性、學費也較私幼便宜。看似是一舉多得的政策,部分教團指出其中仍存在不少限制。


高雄市教師職業工會主任任懷民指出,非營利幼兒園的設立條件相較公幼嚴謹,因此較難取得場地。公幼直接由政府開辦,在國中小取得校地較容易,但若要租借給公益法人就得經歷繁瑣的行政程序。樹德科技大學兒童與家庭服務系教授李淑惠表示,非營利幼兒園屬立案幼兒園,籌備程序包含檢查執照、消防、衛生、教育等,而許多早期建立的中小學大多不具備相關執照。

在中小學設置非營利幼兒園至少需要5-8間教室,且集中在同區域而非分散,對於國中小來說設置非營利幼兒園除了空間減少外,還得與公益法人配合協調,成為部分中小學謝絕提供場地的原因。「如果要承租給非營利的話就需要簽約,會牽涉到很多問題,所以學校比較不願意做這樣的用地釋出。」全國教師工會總聯合會幼教委員會副主委顏嘉辰表示。

任懷民質疑,政府目前委託非營利組織辦理的形式,在招募公益法人時並沒有設置足夠的誘因,而目前承接的團體法人願意承辦的原因,也多出於促進托育政策進步的使命感。「從長遠的目標來看,我不認為主推非營利幼兒園的政策方向能夠真正達到托育公共化的公幼四成目標,當中的變因太多了。」

他也指出相較公幼,政府會偏向開辦設置成本較低的非營利幼兒園。 以高雄市為例,縣市政府只需負擔非營利幼兒園營運成本中的三成,中央政府再依財力分級補助地方政府三成當中的九成,導致地方在規劃公共化幼兒園時,只專注在非營利幼兒園的成長,而造成公立幼兒園發展停滯。

對於政府廣設非營利幼兒園,顏嘉辰持觀望態度,「口號喊得很好聽,有鼓勵,但是一個機構完全靠團體的善心去經營其實會遇到困難,我們覺得政府並沒有考慮的很周全。」政府未考量非營利幼兒園的接管機制,若公益法人不願續辦,或是改由其他機構接管非營利幼兒園,都將影響原教職人員的工作權益。

針對質疑,計畫主持人歐姿秀坦言,對國中小來說辦理公幼的場地限制較少,相較於非營利幼兒園,的確會有些學校偏向辦理公幼。國中小附設的公幼,其園長職位多由校長直接擔任,有些校長會因擁有幼兒園的主導權利、管理較為方便而傾向承接;然而,也有些校長不熟稔幼兒教育,而傾向辦理非營利幼兒園,讓公益法人進駐主導。

教育部也在今年修正相關補助措施,幼兒園每學年績效考評超過90分,補助業務費最高十萬元。身心障礙幼兒人數達二人,則補助配置一名教師助理員之鐘點費,期望吸引更多優質的公益法人加入。

歐姿秀表示公益法人不是追求利益的團體,因此無法給予過多金錢上的誘因,10萬塊獎金對於承辦團體來說象徵意義較大。景美非營利幼兒園園長許明珠也認為,依現況來看政府在場地、設備上的準備已做的相當完善,「會願意承接非營利幼兒園的,都不是看在錢的份上,而是長遠地看在對國家的下一代有好處。」她認為很難給出更多實際利益作為誘因。

回應教團質疑政府忽略公幼的問題,歐姿秀表示縣市政府推行公共化幼兒園時,會衡量當地原有的公幼比例,而非一味發展非營利幼兒園。若該地區的公幼比超過三成,就會以發展非營利幼兒園為優先,相對的,若該地區公幼比較全台平均低,就會以發展公幼、非營利兩方並陳的方式擴張公共化幼兒園。她認為,非營利幼兒園才剛起步,所以增加速率較公幼快速,但不代表各縣市教育局會顧此失彼。

而依照現在的機制,教育局在公益法人契約到期前一年,就會與法人確認是否有續辦意願。若有意願,契約就可延長至多四年,而每八年就必須重新招標。歐姿秀表示,主管機關若發現公益法人已無續辦意願,就會更積極的接洽其他可能承辦的公益法人。例如台北市葫蘆非營利幼兒園,就是成功將經營權移轉的案例,因此她認為非營利幼兒園無人續接的問題並不存在。

公共化托育擴大 創良性競爭空間

政府推動擴大托育公共化,勢必壓縮私幼的生存空間。宜蘭縣與高雄市的私幼業者就曾抗議,認為少子化已導致招生困難,若再推行非營利幼兒園無疑是趕盡殺絕。

呂佳旻指出,在101年幼托整合政策推出前,私幼的數量已漸減,與其將矛頭指向公共化幼兒園,私幼應檢討自身提供的服務是否符合家長的需求。「或許這也是個翻轉劣幣逐良幣的過程,台灣的私立幼兒園市占率太高,惡性競爭到只有大型的連鎖幼兒園能夠存活,可是很多很努力在做的小型幼兒園反而無法運作。」

呂佳旻表示許多家庭負擔不起養育小孩的費用,若放任私幼持續主導幼托市場,無助於營造友善的育兒環境。她指出台灣的私幼比例佔幼托市場的70%,品質也參差不齊。在監察院的調查報告中,許多私幼都不符合硬體、場地的相關規範,招收人數也遠超過法定的上限。

新北市私立幼幼立大幼兒園園長周寶珠表示,私幼受影響的程度取決於各家的經營模式跟理念,「我們唯一能跟公幼競爭就是拉高照護跟指導的品質。」因此,更需花費精力經營其他面向的服務,也加強與家長溝通孩子的學習狀況,提升整體水平。

為因應非營利幼兒園的衝擊,有些私幼選擇壓縮人事、教學等成本,低價吸引家長。對此,李淑惠表示,「我鼓勵私幼發展他們自己的特色而不是削價競爭。」,她也提到如何不影響私幼生計是政府該思考的問題,但仍應該以家長需求為優先考量。

非營利幼兒園的推行,不應是壓迫私立幼兒園的生存空間,陳竹儀表示,「非營利幼兒園是改善私幼體制的推手。」品質好的私幼不僅不受影響,更會堅守服務品質以維持口碑;反而是某些嚴重違反《勞基法》的私幼將面臨被市場淘汰的危機,唯有自我審查進而轉型,才可能重獲大眾認可,達到良性競爭的目的。

 

責任編輯:邱舒恬、陳玟蓓、汪芝瑜、吳禹潼、邱品懿