政大大學報

劃破蘭陽田地線 千棟農舍陰影下的農村生活

【專題記者劉信秀、涂葦慈、蕭佳宜、徐佳渝、黃郁期綜合報導】「我小時候每天從羅東騎腳踏車到宜蘭,十公里的距離中看不到幾棟房子,整個路上都是漠漠水田,非常美麗。」從小在宜蘭長大的李寶蓮,娓娓道出兒時的家鄉印象。然而,隨著西元2006年雪山隧道(後簡稱雪隧)通車,廣闊的農地出現各形各色、高矮不一的建築物,宜蘭縣成為全台灣農舍數量最多且密度最高的城市。一幢幢農舍深嵌在綠油油的農田間,成為宜蘭地區既和諧又衝突的景象。

宜蘭農舍林立 遼闊水田景緻不再

根據宜蘭縣政府統計,2016年宜蘭縣已有8484棟農舍,和2006年雪隧開通時的2611棟相比,十年間農舍數量成長超過兩倍。「有些朋友兩三年會來(宜蘭)一次,不管是國內還是國外的,經常都找不到我家在哪裡,都說『又跟上次都不一樣了』。」在宜蘭從事友善耕作近二十年的賴青松觀察,雪隧開通後,他的田地周圍逐漸矗立許多農舍,過去一覽無遺的水田景象不復從前。

監察院在2018年「宜蘭農舍案調查報告」中指出,2017年宜蘭縣農牧戶口數僅有2萬8123戶,2000至2018年間卻核發高達6138件農舍使用執照,相較於彰化、雲林等農業大縣,農牧戶口數雖都超過七萬人,農舍使用執照數卻只有3000件以下。種種數據顯示宜蘭地區農舍氾濫,已是不爭的事實。農舍不僅使原本廣闊的農地景觀變得支離破碎,更影響當地農民的生活,並汙染生態環境。

瓦礫入田廢水入渠 農舍影響農業與生態

「田裏頭剛開始我看到這些東西真的非常生氣餒!你蓋房子已經擋到我的陽光,我已經很不愉快了,只有四個字嘛以鄰為壑,你不要的東西通通往田裡丟,田裡是垃圾堆置場嗎?」談及自己最重視的農地因鄰地興建農舍備受影響,賴青松難掩激動情緒。他指出工人興建農舍時,常將鋼釘、磁磚、鋼板模等建材棄置於鄰近農田。然而,農人習慣打赤腳行走於田地間,若不慎踩到廢棄物,恐有安全疑慮,「我只要一靠近農舍、我就會心裡先自我警戒。穿雨鞋、下田戴手套,田裡會摸出甚麼都不一定。垃圾袋啦、各式各樣水管啦……。」

賴青松提到自己下田時常會撞見興建農舍所用的建材或磁磚,讓他耕作時始終戰戰兢兢。 圖/賴青松提供

「農舍蓋起來之後,你住進去的人總是要洗澡、洗碗、煮飯吧?這些水怎麼辦?一定是往外排。」宜蘭在地青年農夫方子維提出,農舍興建後排放的廢水,也是問題之一。他解釋,農舍排出的廢水,可能經由上游渠道流入下游農地,連帶影響食安。守護宜蘭工作坊創辦人李寶蓮也提到,長期下來,家庭廢水造成的汙染,可能與噴灑農藥一樣可觀,「農人打藥並不是每天打喔,他是有病蟲害、有必要的時候才打。可是汙水這件事情,他是無時無刻、每天都在排,而且會隨著農舍數量增多,我們的灌溉水質就一定會受影響。」

此外,方子維也嘗試以生態角度,分析農舍林立對農地環境造成的影響。他說明,常見的田地水鳥,會啄食害蟲,並在田中排泄,使農田更加肥沃,維持田間生態的平衡。方子維進而指出,「當一片土地是完整的,中間長出了一個房子,這個房子你從生態角度來講,水鳥看到有一個東西在那,他就不來這。」建築物興建對自然生態的衝擊,不容忽視,但對渴望到宜蘭體驗田園生活的民眾而言,追求生活品質與維護生態環境,恐怕難以兩全。

鐵製鷹架環繞尚未興建完成的建物,混雜泥土、石頭及各種塑料的廢物堆置於田間。 圖/涂葦慈攝
農舍取得規範寬鬆 民眾為田園夢大興農舍

根據《農業用地興建農舍辦法》規定,欲興建農舍者須先取得農民身分(註1),且持有土地面積不得小於0.25公頃。法律也明定,為了保護農業生產環境,每人名下僅能擁有一戶農舍,面積不得超過農地總面積的百分之十,其餘百分之九十,須為完整農業用地。在宜蘭地區務農近十年的曾文昌坦言,取得農民身份並不困難,再者,非農民身份者若想擁有農舍,還能透過老農配建(註2)管道,或向持有農舍使用執照超過五年者購買(註3)。

「住農舍的話就變成說,他可以去規劃他的想法,比如說想要養狗、做車庫,或者是想要種種東西,他可以去圓一個農夫的想法。」宜蘭地區不動產業者張雅音分析,許多民眾之所以購買宜蘭農舍,是期望能自主設計居住空間,藉此追求較好的居住品質,並實現田園生活的夢想。宜蘭縣員山鄉員山社區發展協會理事長陳勝樂表示,許多宜蘭人年輕時前往台北發展,退休返鄉後欲購買農舍,改善家人的生活與居住環境,「身為一個農民的孩子,你會想讓爸媽過好一點的生活,這是天經地義的。」

「我們這邊離台北太近了,有點像後花園。早期從台北下來買的話,很便宜,一千多萬就很漂亮很大間。」張雅音補充,地價和交通成為外地民眾購買宜蘭農地和農舍的主因,再加上規範較為寬鬆,造成農舍數量過多,最終成為有心人士哄抬地價的手段。

(註1)農民身分:根據現行法律,只要申請人擁有農保、第三類健保或繳交實際從農計畫等三個證明中任一項,便符合農民身分。

(註2)老農配建:2000年1月28日《農業發展條例》修正前,農民所持有的農地適用舊法規,不論土地面積大小皆可興建農舍。因此買方可購買老農農地,並以老農名義申請建照及農舍使用執照,待取得執照後再進行所有權移轉。

(註3)持有農舍超過五年者:買方須向一般農民購買農地,並以農民名義申請建照及農舍使用執照,待取得農舍使用執照滿五年後再進行所有權移轉。
農舍引炒地風氣 農田頻繁過戶成亂象

「都會區大量人口想要來宜蘭圓一個田園夢,就蓋了豪華別墅起來,那漸漸地這個成為趨勢之後,房仲當然就起來了,地價就被炒起來了。」方子維無奈地說道。「農地如果只是農作物在移轉,其實根本沒有獲利,如果農地是做農業使用的時候,他基本上幾乎沒有什麼炒作空間可言。」國立政治大學地政學系助理教授戴秀雄說明,作為農業用途的農地並無法在轉售中獲利,然而農舍為原有土地帶來的附加價值不一,許多人便藉由交易,從中獲取利益。

宜蘭縣農地買賣交易頻繁,經過農田時,更可以看到用兩根木架支撐的農地出售看板。 圖/劉信秀攝

根據2018年宜蘭縣宜蘭地政事務所統計,購買宜蘭一公頃的農地至少須3600萬元新台幣以上,「那個地價是務農的人買不起的,這個也會引誘很多在務農的人,把他的農地賣掉,因為獲利太大。」李寶蓮坦言,務農收入並不可觀,居高不下的地價吸引部分農民將田地售出,導致農地交易頻繁。

政策頻改致地價擺盪 農舍興建數量下降

近年來,宜蘭農舍成長數量已漸趨緩,2018年宜蘭縣縣政統計通報指出,農舍核發使用執照已自2014年的674件,逐年遞減至2017年的194件。而農舍興建數量下降的關鍵,在於搖擺不定的政策方向,以及政策改變引發的土地價值波動。

2015年行政院農業委員會(後簡稱農委會)函釋地方政府「興建農舍經營計畫書」,規定農舍應「臨界臨路」,該政策在時任宜蘭縣縣長林聰賢推動下,抑制竄升的農舍交易量及衍伸問題。「跟風水有關,它要蓋在(田)中間,前面兩排龍柏,還要有停車場,後面有風水池、生態池,種荷花養鯉魚,這才是豪華農舍啊!」前宜蘭縣農業處處長楊文全坦言,購買農舍者大多重視風水,因此「臨界臨路」的規範,有效降低民眾興建豪華農舍的意願。有鑑於違規農舍遍布,2017年繼任宜蘭縣代理縣長吳澤成,在其任期內拆除三棟分別位於礁溪鄉、員山鄉及五結鄉的重大違規農舍,試圖解決農舍數量濫長問題。

楊文全分享擔任宜蘭縣農業處處長,經手宜蘭農舍議題的經歷,當談到農舍問題該如何解決時,語氣盡是無奈。 圖/徐佳渝攝

然而,後上任的代理縣長陳金德,於2018年訂定「宜蘭縣農業用地申請興建農舍審查作業要點」,放寬農委會規定,使農舍興建的位置不再須臨界臨路。此舉不僅放寬農舍規定,更讓原本已經低迷的農舍市場死灰復燃。今年(2019年)3月農委會擬修訂《農業用地興建農舍辦法》,將「臨界臨路」規範,提升至中央法律位階,以嚴加控管農舍的興建。農舍規範朝令夕改,使土地價值捉摸不定,導致新建農舍數量減緩。

田園生活不若想像 農舍屋主與在地居民難和平共存

「我從小就是看著宜蘭的水田長大,而這樣的農村地景啊,其實對我一輩子影響都蠻大的,我也很懷念我小時候宜蘭的樣貌 。」李寶蓮道出宜蘭地景改變對自己帶來的衝擊和失落。宜蘭農舍氾濫造成的傷害,似乎無法隨著農舍增長量的減緩而復原。

自小在宜蘭長大的石學儒,赴台北求學前,和務農的家人居住在宜蘭一幢農舍裡,將近19年。他觀察到雪隧落成後三四年間,自家附近方圓一公里內,多了五棟用途不一且非農用的農舍。而石學儒小時熟悉的田園景緻,也隨著越來越多農舍的出現逐漸不如往昔。「有點可惜,農舍代表當地的經濟有在發展,但就人文社會的背景來看農舍,我認為過多農舍為鄉村注入了太多文明,破壞鄉村原有的風情,映入我眼中的風景不再那麼舒適。」石學儒感嘆。

三層樓裝潢典雅的農舍和農地比鄰而居,和一旁鮮綠的農作物相比,顯得格外突兀。 圖/黃郁期攝

自農舍如雨後春筍般矗立於宜蘭田野間,除地景不復以往,在地居民的日常也有所變化。方子維表示,宜蘭農舍大多無人常住,表面看似燈火通明,實際只是屋主為防止竊盜發生所採取的因應措施,「我會覺得就算有人回來,好像也不太真的跟這個村子裏面的人去打招呼,就自己也會懷疑為什麼現在的農村變這樣,關係不是這麼地親近、會有點疏離。」

穿著阿公輩在早期最受歡迎的穿搭,方子維道出他對宜蘭農地的感情,並大方分享這幾年來的耕種經驗。 圖/徐佳渝攝

「早期的人他們買的時候,都買很大間很漂亮,可能當成度假用,偶爾來一下,可是等他一個禮拜、兩個禮拜來的時候,那個草都長很高,很麻煩顧。」張雅音表示,不少屋主購買農舍後並不會常住,也不清楚如何照顧農地。此外,屋主對農業生活瞭解不足,易產生錯誤認知,曾文昌舉例,「像我之前有一個朋友,他搬來宜蘭,才發現原來農田是會噴農藥,就覺得怎麼會噴農藥,可是我就說你住在農業區裡面當然是噴農藥。」

曾文昌提到,農民早起耕作的作息,常影響以度假為目的、居住於農舍中的民眾,雙方甚至可能產生衝突,「他(屋主)就會覺得說,你們幹嘛那麼早起床?你噴肥機很大聲,你為什麼那麼早噴?你不能十點再噴嗎?」賴青松也補充,農舍屋主常受農用機具影響生活而感到不滿,「他會叫你這個曳引機不能停在這邊,這個馬路都是泥巴,這樣很骯髒啊!」

曾文昌憶起朋友住進農舍時的狀況,坦言農地生活並不如外地人想像般容易。 圖/劉信秀攝

「農夫的生活是跟他工作連在一起,他需要有地方洗菜、包水果甚至堆飼料,那偶爾會跑出兩隻老鼠……。」賴青松道出農舍存在的意義,正是因為農民的工作與生活密不可分。石學儒也回憶,「我印象中,在我家附近的務農者主要的交通工具都是腳踏車或雙腳。」他提到家中長輩的務農日常,經常離不開農舍,「農舍也象徵務農者與這塊地的一種聯繫,像是務農者已經在此生根了一樣。」

政大地政系教授賴宗裕提到,《農業發展條例》(後簡稱《農發條例》)開放興建農舍的初衷,是將其認定為「農業生產不可分離的設施」,農民可放置農用機具,便利務農。然而,放眼望去,今日散落在蘭陽平原上的水泥建築,已背離當年《農發條例》第18條(註4)開放農地興建農舍的立法意旨。而農舍屋主與農民截然不同的生活型態,更使雙方無法在同一片土地上和平共存。

(註4):《農業發展條例》第18條明定,取得農業用地之農民,經直轄市或縣 (市) 主管機關核定,於不影響農業生產環境及農村發展,得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。
賴青松始終力守農地農用的原則,認為農民的工作、生活與農舍密不可分。 圖/黃郁期攝
兼顧國土計畫與居住品質 學者盼集中農舍復土地機能

「從嚴格的角度來看的話,耕地讓你能蓋房子本來就是一件不應該的事情。」戴秀雄表示,此舉打破政府的國土規劃權,內政部營建署訂定國土計畫,明確區分農業用地和住宅區,目的在於限制個人對土地的支配權。居住區以生活機能為考量,產業用地則因存在汙染或噪音問題,須與居住區隔離,避免不同使用性質的土地相互干擾。

土地使用分區與航空影像之疊圖。黃綠色區域為農牧用地,紅色區域為建築用地。圖中地點為宜蘭縣員山鄉深溝村附近,明顯可見許多農舍建築位於黃綠色農牧用地上。 圖片來源/國土規劃地理資訊圖台

「其實在絕大部分國家包含英國、德國、荷蘭、法國鄉村,你會看到耕作區不會有零星的房子,頂多是放農具的地方。」戴秀雄以德國為例,說明當地農業用地及住宅用地分野相當明顯。「除非是在做國土計畫之前你就在那,否則就算你有多餘人口超出原本房子負荷,你都不能加蓋,你要自己去想辦法找到住宅用地住。」他提到,台灣的國土計畫起步晚於德國,《農發條例》第18條又開放耕地可興建農舍,導致以住宅功能為主的農舍散布在田野中。

宜蘭的建築散布於農田間,德國鄉村的建築有明顯的分區規劃,不隨意散落在農田之中。上圖地點位於宜蘭縣員山鄉深溝村附近,下圖地點位於德國巴伐利亞自由邦(Freistaat Bayern)的韋亞恩(Weyarn)附近。

戴秀雄認為,抑制農舍濫長的根本之道,在於直接廢除《農發條例》第18條,禁止人民在農地興建農舍。「不廢除的話,我想國土計畫再努力大家都沒用,你沒有辦法說人家不合法,然後人家要申請農舍,你憑什麼不准?」他也建議,應參考國外鄉村的國土計畫,將重視居住品質需求者集中安排居住,發展「農村聚落」。他提到:「如果農村聚落發展完善,那你房子要蓋多漂亮,我覺得都再說。重點是(農舍)不要無規劃性的、無整體性亂散。」農村聚落的發展,將能恢復農業區的完整機能,並兼顧重視居住品質者的需求。

「農村不能沒有農業,可是它也不是只有農業。」

宜蘭農村地區矗立大量非農用農舍已成事實,但方子維堅信,「農村不能沒有農業,可是它也不是只有農業,每個人生活在這裡,有一個平衡在吧!」即便在農村,居民從事產業依然多元,除務農業,也不乏仰賴畜牧、工程維生的民眾定居。蘭陽平原上,種下秧苗與種下夢想的人們各自生活,「我不會責怪他們。」就如石學儒所言,包容或許是讓眾人在這片土地上和諧共處的良方。